VII SA/Wa 2681/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) września 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala. Decyzją z dnia (...) maja 2011 r., znak (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr (...)9, poz. 115 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku H. G. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) w miejscowości (...), nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) ( km (...) w m. (...). W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr (...) usytuowana jest przy drodze krajowej nr (...), klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego). Działki o numerze (...) (przed podziałem) stanowiły własność Pana P., który podzielił je na mniejsze działki, między innymi na działkę nr (...)- dojazd do P. i nr (...) - dojazd do działki (...), której właścicielką obecnie jest wnioskodawczyni. Wniosek dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi nr (...) do działki (...), w rzeczywistości chodzi jednak o skomunikowanie działki nr (...) z drogą nr (...). Oznacza to, że proponowany zjazd usytuowany byłby w km (...), w odległości 8,0 m od istniejącego zjazdu (km (...)) do działki nr (...). Organ podkreślił, że działka nr (...) powstała w wyniku podziału działki nr (...) , która przylegała do drogi publicznej gminnej Nr (...), bez ustanowienia służebności drogowej (brak wydzielenia drogi wewnętrznej w celu zapewnienia dostępu do tej drogi). Zatem w przypadku powstania takiej drogi zbędne byłoby wydzielenie działki (...) do skomunikowania działki (...) z drogą nr (...). Zdaniem organu działka nr (...) powinna zostać skomunikowana z drogą gminną po ustanowieniu drogi koniecznej na działce (...) w uzgodnieniu z jej właścicielem bądź w przypadku braku porozumienia - w postępowaniu przed sądem powszechnym. Możliwe jest również skomunikowanie działki nr (...) z drogą nr (...) poprzez korzystanie ze zjazdu do działki nr (...)(poprzez działkę nr (...)) jak to się dzieje obecnie (co wynika z zapisu w protokole oględzin terenu) , lub poprzez zjazd do działki nr (...). Taki sposób skomunikowania działki z drogą byłby zgodny z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), który stanowi, że na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że drogi krajowe służą przede wszystkim do obsługi ruchu tranzytowego, a nie do obsługi przyległego terenu. Lokalizacja dodatkowych zjazdów powodowałaby, że drogi te traciłyby swój charakter dróg krajowych, stając się drogami obsługującymi w znacznej mierze ruch lokalny. Budowa dodatkowych zjazdów wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Decyzją z dnia (...) września 2011 r., znak (...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku H. G., o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia (...) maja 2011 r. w całości i orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) położonej w miejscowości (...). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że zgodnie z dyspozycją § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), unormowany jest podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, przy czym przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. Z protokołu oględzin terenu z dnia (...) maja 2011 r., przeprowadzonego z udziałem strony, wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości (działka (...) i (...)), strona planuje budowę domu jednorodzinnego oraz prowadzenie działalności gospodarczej, w związku z tym zainteresowana wnioskowała o zjazd szer. 6 m. W myśl § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, obiekt w którym prowadzona jest działalności gospodarcza może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną wyłączenie za pośrednictwem zjazdu publicznego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do ww. nieruchomości. Dalej organ wskazał, że droga krajowa nr (...) na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została, zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie ma wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony. Organ wskazał, iż z aktu notarialnego Repertorium A Nr (...) z dnia (...) maja 2008 r. wynika że, działka nr (...) jest działką powstałą z podziału działki pierwotnej nr (...), która przed podziałem miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr (...). W wyniku dokonywanych wtórnych podziałów geodezyjnych działki nr (...), powstały działki nr (...) (istniejący zjazd publiczny w km (...)), (...) (istniejący zjazd indywidualny w km (...)), (...) oraz (...). W ocenie organu istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działki nr (...)a następnie (...), za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do działki sąsiedniej nr (...), w wyniku zawarcia stosownego porozumienia z właścicielem działki nr (...), a w przypadku braku ewentualnego porozumienia - w wyniku ustanowienia (na wniosek strony) na działce nr (...) stosownej służebności gruntowej (droga konieczna) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Organ podkreślił, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Ponadto w ocenie organu, możliwe jest rozwiązanie alternatywne polegając na przesunięciu już istniejącego zjazdu publicznego do działki nr (...) na granice z działką nr (...), tak aby umożliwić dogodny dojazd stronie do nieruchomości. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli przedmiotowych działek ze zgodnym wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu ww. drogi krajowej (Oddział GDDKiA w B.). Dzięki zastosowaniu takiego rozwiązania nie zwiększyłaby się liczba zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr (...), czyniąc w ten sposób zadość dyspozycji powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 Organ stwierdził, że stosownie do art. 7 k.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc jednocześnie pod uwagę, że interes strony może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem jednego z alternatywnych rozwiązań wskazanych w decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. G., podnosząc, że posiada działkę ((...)) graniczącą bezpośrednio z drogą publiczną. Fakt ten stanowi zatem przeszkodę do ustanowienia proponowanej przez organ służebności, skoro działka (...) ma dostęp do drogi publicznej przez działkę (...). Poza tym skarżąca zarzuciła, że podane w zaskarżonej decyzji dane o natężeniu ruchu pochodzą z 2010 r., sprzed modernizacji drogi. Organ powołał się na nie bez wskazania przepisów określających natężenie ruchu na poszczególnych klasach dróg. Skarżąca podniosła, że odcinek drogi, na którym usytuowania jest jej działka (...), jest prosty, o dobrej widoczności. Okoliczność ta miała znaczenie dla oceny bezpieczeństwa ruchu czy wjazdu. Zdaniem skarżącej nabycie nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę oznacza, że przy spełnieniu wszystkich warunków technicznych zarządca drogi jest zobowiązany do udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu z powyższej nieruchomości, jeżeli nie ma możliwości innego dostępu z drogi publicznej do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Jednocześnie brak dostępu do drogi publicznej uniemożliwia zabudowę działki. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 i 8 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz wskazano, że zaskarżona decyzja jako decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W uzasadnieniu decyzji wskazano okoliczności uniemożliwiające, zdaniem organu, udzielenie skarżącemu zgody na wykonanie zjazdu z drogi, jednak nie jest to poparte żadnymi konkretnymi danymi. Wniosek taki winien być poparty konkretnymi stwierdzeniami, które by to mogły potwierdzić. W uzasadnieniu brak jest odwołania się do konkretnych parametrów dotyczących odległości proponowanego zjazdu od miejsc zagrożenia, jakie jest natężenie ruchu w tym konkretnym miejscu, jakie istnieje tam ograniczenie prędkości oraz w jaki konkretnie sposób wjazd czy wyjazd pojazdów z proponowanego zjazdu może wpłynąć na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr (...)53, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr (...)53, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Słusznie organ w zaskarżonej decyzji wskazał, iż żądanie H. G. dotyczyło w istocie wyrażenia zgody na zlokalizowanie zjazdu publicznego. Z protokołu oględzin terenu z dnia (...) maja 2011 r., przeprowadzonego z udziałem skarżącej, wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości (działki (...) i (...)), planuje wybudowanie domu jednorodzinnego oraz prowadzenie działalności gospodarczej, w związku z tym domagała się zjazdu o szer. 6 m. Zgodnie z dyspozycją § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazdy dzielą się na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, przy czym przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. W myśl § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, obiekt w którym prowadzona jest działalności gospodarcza może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną wyłączenie za pośrednictwem zjazdu publicznego. Tym samym organ orzekając w II instancji, musiał uchylić rozstrzygnięcie co do zjazdu indywidualnego - wydane w I instancji, a następnie orzec w prawidłowym przedmiocie. Nie było kwestionowane w tej sprawie, że droga krajowa nr (...) na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została, zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Nadto zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr (...)878062; oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wobec treści zarzutów skargi, wyjaśnienia wymaga, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób istotny położono nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu proponowanym przez skarżącą. W rozpoznawanej sprawie organ administracji zasadnie ustalił, iż zjazd publiczny z drogi krajowej Nr (...), w przypadku uwzględnienia wniosku strony, byłby usytuowany w odległości 8 metrów od istniejącego zjazdu do działki (...). Wnioskowany zjazd stworzyłby dodatkowy punkt włączania się pojazdów do ruchu na drodze głównej, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, a niewątpliwie natężenie ruchu dobowego jest bardzo wysokie, skoro w roku 2010 wynosiło ponad 13 tyś. pojazdów. Sąd podzielił pogląd organu administracyjnego, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej może odbywać się w inny sposób, niźli wybudowanie kolejnego zjazdu. Istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działki nr (...), za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do działki sąsiedniej nr (...), w wyniku zawarcia stosownego porozumienia z właścicielem działki nr (...), a w przypadku braku ewentualnego porozumienia - w wyniku ustanowienia (na wniosek strony) na działce nr (...) stosownej służebności gruntowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dostęp do drogi publicznej to również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Kolejnym rozwiązaniem alternatywnym jest przesunięcie już istniejącego zjazdu publicznego do działki nr (...) na granice z działką nr (...), tak aby umożliwić dogodny dojazd skarżącej do nieruchomości. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej po uprzednim wystąpieniu właścicieli przedmiotowych działek ze zgodnym wspólnym wnioskiem w tej sprawie, skierowanym do zarządu ww. drogi krajowej (Oddział GDDKiA w B.). Dzięki temu rozwiązaniu nie zwiększyłaby się liczba zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr (...), czyniąc w ten sposób zadość dyspozycji powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 Organ, stosownie do art. 7 k.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc jednocześnie pod uwagę, że interes strony może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem jednego z alternatywnych rozwiązań wskazanych w decyzji. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09 (CBOSA) stwierdzono, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano także m. in. w wyrokach NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10 (oba wyroki w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr (...)53 , poz. 1270 ze zm.) skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.