VII SA/Wa 2687/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania wniosku E. sp. z o. o. z siedzibą w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], którym stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z [...] października 20018 r. i ustalił dla E. sp. z o. o. opłatę legalizacyjną w wysokości 250000 zł za przystąpienie do budowy kontenerowej stacji transformatorowej na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. H. w W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia zażalenia spółki utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z [...] grudnia 2018 r. Wobec wniesienia przez E. sp. z o. o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienie [...]WINB z [...] marca 2019 r. [...]WINB, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...], uchylił własne postanowienie z [...] marca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z [...] grudnia 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że po dokonaniu powtórnej analizy materiału dowodowego należało uznać, iż skarga spółki jest uzasadniona i powinna zostać uwzględniona w trybie autokontroli. Powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 2b p.b. oraz ustalenie, że sporna kontenerowa stacja transformatorowa ma powierzchnię zabudowy wynoszącą ok. 19 m², [...]WINB zauważył, że legalizacja tego obiektu powinna być prowadzona w trybie określonym w art. 49b p.b., a nie art. 48 p.b., wobec czego brak było podstaw do nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 p.b. Organ w tym kontekście zauważył, że art. 49b ust. 5 p.b. zawiera enumeratywny katalog obiektów budowlanych podlegających opłacie legalizacyjnej, w skład którego nie wchodzi budowa wolnostojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m², tj. art. 29 ust. 1 pkt 2b p.b., co oznacza, że legalizacja takiego obiektu jest wolna od opłaty. Mając na uwadze powyższe, postanowienie nakładające na spółkę opłatę w wysokości 250000 zł zawiera wadę, która nakazywała uwzględnić skargę i umorzyć postępowanie w przedmiocie nałożenia opłaty. W toku wszczętego z urzędu postępowania nadzorczego GINB postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności postanowienia [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że kontrolowane postanowienie [...]WINB zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. Wskazując na treść art. 29 ust. 1 pkt 2b, art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49 ust. 1 p.b. GINB stwierdził, że [...]WINB, kierując się argumentami zawartymi w skardze spółki, błędnie uznał, iż w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego kontenerowej stacji transformatorowej inwestor zwolniony jest z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 p.b. Zdaniem GINB, przeczy temu jasno sformułowany art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., który przesądza jednocześnie o niemożności zastosowania w takiej sytuacji art. 49b p.b. GINB ocenił, że postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. w sposób oczywisty narusza przywołane wyżej przepisy, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. Powołując się na judykaturę sądów administracyjnych, GINB zauważył, że o tym, czy naruszenie ma charakter rażący decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie. W tym kontekście GINB stwierdził, że przesłanki pozwalające stwierdzić, że [...]WINB rażąco naruszył w sprawie prawo zostały spełnione. Rażąco naruszony został bowiem art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b., będący przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. GINB dodał, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji po spełnieniu przez inwestora określonych warunków. Przepisy nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Przy wydawaniu rozstrzygnięcia o opłacie legalizacyjnej organy nadzoru budowlanego nie posiadają luzu decyzyjnego, a więc nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeśli zachodzą ku temu przesłanki prawne. GINB w tych warunkach uznał, że działanie [...]WINB, który odstąpił od jednego z podstawowych obowiązków w ramach postępowania legalizacyjnego, należy ocenić jako nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawnym. Postanowienie GINB z [...] sierpnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało utrzymane w mocy opisanym na wstępie postanowieniem GINB z [...] września 2019 r., w którym organ nadzoru stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy nie dała podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia, albowiem kontrolowane w trybie nadzorczym postanowienie [...]WINB zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. GINB podkreślił, że w ramach postępowania nadzwyczajnego organ nadzoru nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie dokonuje kontroli stanowiska wyrażonego w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Za bezpodstawny uznać należało stąd argument, w myśl którego w ramach postępowania nadzwyczajnego GINB powinien dokonać kwalifikacji obiektu oraz naliczenia opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają również zarzuty formułowane względem postanowień organów w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, ponieważ rozstrzygnięcia te nie są przedmiotem zainicjowanego postępowania nadzorczego. E. sp. z o. o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GINB z [...] września 2019 r., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu GINB skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia GINB z [...] sierpnia 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. jako rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, mimo że nie zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] września 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności. Zasadniczym powodem przyjęcia przez Sąd tejże oceny jest uznanie, że GINB jako organ nadzoru trafnie określił, iż postanowienie z [...] czerwca 2019 r. zostało wydane przez [...]WINB z naruszeniem prawa, a jednocześnie rodzaj tejże wadliwości uzasadniał nadanie jej kwalifikacji rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego trafnie nawiązywały uwagi GINB, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16). Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości ustalenie GINB wskazujące, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2b p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co przekłada się na uznanie, że sporna kontenerowa stacja transformatorowa mająca powierzchnię zabudowy wynoszącą ok. 19 m² nie pozostaje obiektem, którego samowolne zrealizowanie jest równoważne naruszeniu prawa polegającego na budowie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tenże wniosek nie stanowi jednakże podstawy do przyjęcia, że legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie tego rodzaju kontenerowej stacji transformatorowej następuje w trybie art. 49b ust. 1-7 p.b. Jakkolwiek bowiem hipoteza art. 49b ust. 1 p.b. dotyczy "obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej", to tenże zakres zastosowania przepisu podlega modyfikacji z uwagi na jego zawężenie przez art. 48 ust. 1 p.b. Przepis ten stanowi bowiem, że tryb legalizacyjny określony art. 48 ust. 2-5 i art. 49 oraz art. 49a p.b. nie odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale także do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Taka treść przepisu stwarza podstawy, by uznać, że tryb legalizacji budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 49b ust. 1 p.b., nie dotyczy każdej budowy obiektu budowlanego niewymagającej uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem nie obejmuje on wyszczególnionych przez ustawodawcę robót budowlanych, które jakkolwiek wymagają wyłącznie zgłoszenia, to ich samowolne zrealizowanie pociąga za sobą zainicjowanie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48-49a p.b. Ten wniosek interpretacyjny nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 507). Ocena ta dotyczy w sposób bezpośredni robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2b p.b., toteż budowa spornej kontenerowej stacji transformatorowej na działce nr ew. 2/253, jak trafnie uznał GINB, nie mogła podlegać legalizacji w trybie art. 49b ust. 1 p.b., a co za tym idzie nie znajdowały do niej zastosowania również przepisy, do których nawiązała w skardze spółka, tj. art. 49b ust. 4-5 p.b. Zagadnienie mające związek z ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej wobec woli skarżącej spółki zalegalizowania spornych robót budowlanych w sprawie wiążąco normowały przepisy art. 49 ust. 2 w zw. z 59f ust. 1 p.b., wobec czego zamieszone w postanowieniu z 6 czerwca 2019 r. przez MWINB twierdzenie, zgodnie z którym legalizacja budowy kontenerowej stacji transformatorowej o powierzchni zabudowy do 35 m² (art. 29 ust. 1 pkt 2b p.b.) jest "wolna od opłaty" (s. 4) pozostaje nieuprawnione. Błąd ten doprowadził do wadliwego uchylenia postanowienia z 28 marca 2019 r. oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z [...] grudnia 2018 r. oraz nieuzasadnionego umorzenia postępowania organu nadzoru budowlanego prowadzonego w przedmiocie ustalenia względem skarżącej spółki jako inwestora opłaty legalizacyjnej, albowiem w świetle art. 49 ust. 1 p.b. postępowanie to nie było bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu nadzoru w zakresie, w jakim GINB uznał, że przypisana [...]WINB wadliwość miała charakter rażący. Jakkolwiek w uzasadnieniu skargi spółka podjęła próbę wykazania, że przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma charakter wyjątkowy i nie powinno się jej odnosić do działania [...]WINB, tym niemniej Sąd tej ostatniej oceny nie podziela. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. jest jednoznaczny w swojej treści i nie poddaje się możliwej różnej interpretacji, przez co nie może budzić wątpliwości to, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2b p.b., podlegają legalizacji, której obligatoryjnym elementem jest obowiązek uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej określonej przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem wymienionym w art. 49 ust. 1 p.b. Sprzeczność istniejąca między postanowieniem [...]WINB a powołanymi przepisami prawa jest bezsporna. Przepis art. 49 ust. 1 p.b. ma charakter nakazu, wobec czego uchybienie polegające na odstąpieniu przez organ od określenia obowiązku finansowego, jaki powinien zostać nałożony na inwestora, jest kwalifikowaną obrazą prawa, uwzględniając, że przepisy p.b. nie przyznają organowi nadzoru budowlanego kompetencji do zwolnienia z opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, na co Sąd zwraca uwagę, jest tym niemniej prawnym warunkiem wydania przez organ jednej z decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. Umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości tejże opłaty pozostaje z tego względu sprzeczne z zasadą praworządności, która wymaga, by sprawca samowoli budowlanej uzyskał prawo do jej legalizacji na zasadach przewidzianych prawem. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, którym zostało nadane prawidłowe znaczenie prawne. Zostały one w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania przytoczenia przez organ uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną, uznając wszystkie jej zarzuty za chybione.