VII SA/Wa 2688/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, decyzją [...] z dnia [...] października 2011 r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1. art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000, Nr 98. poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i B. K. oraz D. K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw dalej WINB, z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w K. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], nakazującej K. D. rozbiórkę sześciu okien dachowych wraz z ułożeniem dachówki w otworach po oknach w istniejącej połaci dachu budynku handlowo-mieszkalnego. położonego w K. przy ul. S. [...] w terminie do dnia 29 maja 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki 4 okien usytuowanych w dachu budynku, w odległości poniżej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], a w pozostałej części, tj. dotyczącej okien usytuowanych w budynku od ulicy S. oraz w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robót, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynika, iż PINB w K. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu 6 okien dachowych w połaci dachu ww. budynku wykonywanych na podstawie zgłoszenia z dnia 5 października 2007 r. dokonanego w Starostwie Powiatowym w K., uzupełnionego pismem z dnia 16 listopad 2007 r. W trakcie oględzin budynku w dniu 20 lutego 2008 r. stwierdzono wykonanie 6 okien połaciowych w dachu, przy czym 2 okna usytuowano w odległości 1.30 m od o strony ulicy S., natomiast pozostałe 4 w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki. Organ podkreślił, że zgłoszenie z dnia 5 października 2007 r. dotyczyło zamontowania 4 okien Ve!ux. a uzupełniające je pismo dotyczyło montażu okien w miejscu istniejących otworów okiennych. Zgłoszenie nie określało odległości okien od granicy dziatki sąsiedniej. Organ uznał zatem, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na niezgodnym ze zgłoszeniem i przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie odległości wykonaniem prac budowlanych i decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156. poz.1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym nakazał K. D. rozbiórkę sześciu okien dachowych wraz z ułożeniem dachówki w otworach po oknach w istniejącej połaci dachu ww. budynku handlowo-mieszkalnego w terminie do dnia 29 maja 2009 r. Na skutek wniosku pełnomocnika zobowiązanego o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu bezpodstawnego wyznaczenia terminu decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w K. w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robot, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję [...] WINB, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1287/09 uchylił zarówno ww. decyzję GINB jak i poprzedzającą ją decyzję [...] WINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r., sygn.akt II OSK 500/10 oddalił skargę kasacyjną K. D. Przyczyną uchylenia ww. decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było to, iż organy nie wzięły pod rozwagę tego, iż dwa okna umieszczone w połaci dachowej od strony ulicy S. nie naruszają przepisów techniczno- budowlanych, ponieważ są zwrócone stronę działki niebędącej działką budowlaną. W wyroku tym Sąd podkreślił, że kontrolą objęta jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym badane jest tylko wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a., nie prowadzi się zaś postępowania dowodowego co do meritum sprawy, a nadto Sąd ocenił, że organy zasadnie stwierdziły nieważność decyzji PINB w odniesieniu do wyznaczenia terminu rozbiórki. Sąd Wojewódzki nie stwierdził innych wad wymienionej decyzji PINB, poza wspomnianym już uchybieniem odnoszącym się do dwóch okien od strony ulicy S.. Oddalając zaś skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował ustalenia dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a nadto stwierdził w treści uzasadnienia wyroku, iż Sąd Wojewódzki nie zakwestionował faktu, że usytuowanie pozostałych okien narusza przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Po powrocie akt do organu [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2011 r., powołując się na związanie powyższym wyrokiem stwierdził nieważność decyzji PINB w K. w całości przyjmując, że PINB w K. wadliwie nakazał rozbiórkę sześciu okien, a także bezpodstawnie ustalił termin jej wykonania. Na skutek odwołania od tej decyzji H. i B. K. oraz D. K. GINB decyzją [...] z dnia [...] października 2011 r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zreformował powyższą decyzje ograniczając stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. w części dotyczącej terminu oraz nakazu rozbiórki w odniesieniu do dwóch okien od stony ulicy S. W rezultacie pozostała w obiegu prawnym decyzja PINB w K. nakazująca rozbiórkę czterech okien od strony działki odwołujących się. W zaskarżonej decyzji GINB poza przypomnieniem zasad obowiązujących w postępowaniach nadzwyczajnych podzielił pogląd organu wojewódzkiego, że wyznaczenie terminu wykonania robót nastąpiło bez podstawy prawnej, bowiem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie przewiduje określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych w tym przepisie. W tym zakresie organ orzekł zatem bez podstawy prawnej. Odnośnie pozostałej części badanej decyzji wskazano, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego., w zakresie w jakim nakazuje on zamurowanie 4 otworów okiennych w odległości mniejszej niż. 4 m od granicy działki sąsiedniej nie stanowi rażącego naruszenie prawa. Przepis ten znajduje zastosowanie wtedy, gdy robót budowlanych nie można zalegalizować, bo nastąpiło nienadające się do usunięcia w inny sposób naruszenie prawa, w tym przypadku polegające na zrealizowaniu okna w połaci dachowej budynku zlokalizowanego w odległości poniżej 4 m od granicy z sąsiednia działką budowlaną niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m, także w przypadku lokalizacji otworów okiennych umieszczonych w połaci dachowej. Zgłoszenie zaś nie precyzowało w jakiej odległości od granicy działki sąsiedniej znajdowały się okna, a obowiązkiem inwestora było usytuowanie ich w odległości określonej w warunkach technicznych. Organ wskazał też, że wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie jak i wyroku NSA zgodnie z art. 153 i 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.), zw. dalej p.p.s.a, są wiążące w przedmiotowej sprawie, a ponieważ dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części nie ma żadnego uzasadnienia do eliminowania w takich przypadkach prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo (por. wyrok NSA z dnia 18.04.2007 r., sygn. akt I OSK 795/06). Z decyzją tą nie zgodził się K. D. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, podnosząc, iż organy nie rozważyły możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w inny sposób niż przez nakaz ich rozbiórki, np. przez zastąpienie ich dachówką poliwęglanowi lub nieotwieralnymi świetlikami dachowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Organ administracji prawidłowo podkreślił, że decyzje podlegające jego ocenom zostały wydane w nadzwyczajnym trybie, ponieważ skarżący tryb taki nadali temu postępowaniu składając zamiast środka odwoławczego od decyzji nakazującej rozbiórkę wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji z tego powodu, iż PINB określił w niej termin wykonania rozbiórki. Wniosek ten był zasadny i w efekcie został uwzględniony w zaskarżonej decyzji, nie mniej jak zasadnie zauważył GINB istnieje prawna możliwość, akceptowana też przez judykaturę i piśmiennictwo prawnicze, częściowego unieważnienia decyzji administracyjnej. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy, taka możliwość zachodziła, gdyż z decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki sześciu okien było możliwe wyodrębnienie o charakterze przedmiotowym, a to przez uznanie, zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nakaz ten należy ograniczyć jedynie do czterech okien, niespełniających warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak zasadnie też zauważono w kontrolowanej obecnie przez Sąd Wojewódzki decyzji organy administracji, a także obecnie orzekający Sąd są związane ocenami prawnymi wynikającymi z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które rozpatrywały przedmiotową sprawę w jej wcześniejszych fazach. Związanie to rozciąga się na zasadnicze i podstawowe kwestie, które były przedmiotem rozpoznania przez [...] WINB po wyrokach Sądów. Ponieważ z treści tych wyroków jednoznacznie wynikało, co wskazano już w opisowej części niniejszego wyroku, że przesądzono nie tylko o samowolnym lecz i sprzecznym z przepisami techniczno budowlanymi wykonaniu czterech okien, a zatem nakaz rozbiórki miał podstawy faktyczne i prawne, organ I instancji nie mógł pominąć tej oceny w decyzji stwierdzając nieważność decyzji PINB w całości, skoro zgodnie z ustaleniem zawartym w wyroku Sądu Wojewódzkiego uznano, że tylko dwa z okien od strony ulicy nie naruszają przepisów technicznych. Z tych też względów organ II instancji miał podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej, która to decyzja ze względów wyżej wymienionych, nie narusza prawa. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie okazał się uzasadniony. Stawiając zarzut drugi, tj. naruszenia art. 51 Prawa budowlanego przez nierozważnie przez GINB rozważenia kwestii doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem skarżący zdaje się zapominać, że charakter postępowania nadzorczego wyklucza taką możliwość. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę jest bowiem ograniczone tylko do ustalenia, czy badana decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodzi zatem w zakres kompetencji organu nadzorczego możliwość kształtowania sytuacji prawnej skarżącego, odmiennie niż jest to w postępowaniu zwykłym. Skoro jednak skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wybrał drogę postępowania nadzwyczajnego, to w postępowaniu tym uzyskać mógł tylko efekt eliminujący kwalifikowane naruszenia prawa materialnego, co też organy wykonały. Na marginesie można tylko dodać, że PINB prowadzący postępowanie zwykłe rozważał powyższą kwestię dochodząc do przekonania, że wykluczona w tym przypadku jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność ta nie była jednak kwestionowana przez skarżącego w trybie zwykłym, a dopiero obecnie w skardze sądowej, a jak już powiedziano wcześniej tryb nadzwyczajny służy ocenie wad materialnoprawnych decyzji, nie zaś prowadzenia, czy też ocen postępowania dowodowego w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.), Sąd skargę oddalił.