VII SA/Wa 270/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skarg Gminy G. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania organu I instancji w pozostałej części I. uchyla zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. II. w pozostałej części oddala skargę Z. B. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdził, na wniosek Z. B. nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Gminy G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach Ł., C., P., w części dotyczącej działki o nr. ew. [...], położonej we wsi Ł., gmina G., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G.z dnia [...] grudnia 1999 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu odwołań J. G., M. St. G., Z. B. i Gminy G. od wyżej opisanej decyzji, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...], zaś w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( GINB ) opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/12, którym uchylona została wcześniejsza decyzja GINB z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nakazał zająć merytoryczne stanowisko co do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r. Sąd wskazał, iż w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że decyzja S. G. w części dotyczącej działki nr ew. [...] stanowiącej własność Z. B. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie interesu prawnego skarżącego, zaś w pozostałym zakresie należały uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Organ podkreślił, że w wiążącym go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przesądzone zostało, że Z. B. nie może się domagać stwierdzenia nieważności całej decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999r. W związku z tym należało orzec merytorycznie wyłącznie w części dotyczącej działki wnioskodawcy o nr. ew. [...]. W odniesieniu zaś do tej części kontrolowanej decyzji, która nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć prowadzone postępowanie nieważnościowe, do czego sąd zobowiązał GINB wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. Organ ustalił, że w dniu wydawania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r, działka o nr. ew. [...] stanowiła współwłasność K. Z., A. P., S. B. i M. K. Od dnia 10 kwietnia 2003r jej nowym właścicielem działki jest Z. B. Z projektu budowlanego wynika, że część sieci wodociągowej została zaprojektowana na działce nr. ew. [...]. GINB wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. według stanu prawnego na dzień 14 grudnia 1999 r., dalej: Prawo budowlane) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że inwestor zobowiązany jest udowodnić, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunek ten mógłby być uznany za spełniony m. in. wówczas, gdyby inwestor uzyskał zgodę właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości na budowę projektowanego obiektu, przy czym zgoda również winna być wyraźnie wyrażona przed wydaniem przez organ stopnia podstawowego decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 556/96 oraz z dnia 29 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 33/90. GINB ustalił, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynika, iż inwestor posiadał prawo do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego wyrażenie przez K. Z., A. P., S. B. i M. K. zgody na budowę przedmiotowej inwestycji na nieruchomości, której byli współwłaścicielami, lub innego dokumentu zastępującego zgodę. Powyższe prawo zdaniem organu nadzorczego nie wynika z przesłanego przy piśmie Urzędu Gminy G. z dnia 18 marca 2014 r., oświadczenia, w którym K. Z.. A. P.. S. B. i M. K. wskazują, iż wyrażali ustną zgodę na budowę przedmiotowej inwestycji na działce nr ew. [...]. W ocenie GINB zgoda współwłaścicieli działki na budowę kwestionowanej inwestycji powinna być wyraźnie i w sposób jednoznaczny wyrażona na piśmie i to przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast wskazanie przez ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę, że wyrażali w bliżej nieokreślonym czasie ustną zgodę na realizację inwestycji na ich działce nie jest równoznaczne z posiadaniem przez inwestora w dacie wydania kwestionowanej decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem GINB materiał dowodowy w pełni uzasadnia stwierdzenie, że kontrolowana decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r w części dotyczącej działki nr ew. [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana na rzecz Zarządu Gminy G. w imieniu którego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wystąpił Wójt Gminy G. Nie budzi wątpliwości, że inwestorem była Gmina G. i decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być skierowana do niej, a nie do Zarządu Gminy G., który jest organem wykonawczym osoby prawnej. Organ wskazał, że zarówno w judykaturze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 1998 r., IV SA 884-885/96), jak i literaturze przedmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 750), przyjęto, że przykładem błędu powodującego nieważność będzie skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i określenie go jako strony postępowania zamiast samej osoby prawnej będącej podmiotem praw lub obowiązków. W tej sytuacji organ uznał, że decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. To uchybienie nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności bowiem od dnia doręczenia stronom weryfikowanego pozwolenia na budowę minęło ponad 14 lat dlatego zastosowanie znajduje art. art. 156 § 2 k.p.a. zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Za niezasadny organ uznał zarzut Gminy G., że Z. B. nie jest stroną postępowania wyjaśniając, że krąg stron postępowania ustala się na dzień orzekania przez organ administracji publicznej, a Z. B. jest w chwili obecnej właścicielem działki nr ew. [...], na której zaprojektowano przebieg części inwestycji. Ustosunkowując się do zarzutu Gminy G. dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych organ wyjaśnił, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę. Zrealizowanie obiektu budowlanego i poniesienie w związku z tym kosztów finansowych jest wprawdzie skutkiem wydanej decyzji, ale jest to skutek faktyczny, a nie prawny, przy czym skutek ten może być usunięty. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina G. (skarga zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/Wa 270/15), zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz przez pominięcie skutków wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej brak pisemnej zgody właścicieli działki nr [...] przy istnieniu wyraźnej zgody ustnej nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto organ nie ocenił rażącego naruszenia prawa pod kątem skutków społeczno-gospodarczych jakie ono ze sobą pociąga. Skarżąca Gmina G. podniosła, że konsekwencją stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji będzie pozbawienie działki o nr. ew. [...] dostępu do wodociągu. Pogorszenie warunków działki i odcięcie jej od wodociągu z pewnością nie leży w niczyim interesie. Powstałe na nieruchomości skutki nie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wręcz przeciwnie, doprowadziły do ulepszenia nieruchomości i zwiększenia jej wartości. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie. Decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2014 r., zaskarżył w całości Z. B. (skarga zarejestrowana pod sygnaturą VII SA/WA 271/15, na rozprawie połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą VII SA/Wa 270/15 i prowadzona dalej pod tą sygnaturą), zarzucając, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił do zrealizowania inwestycji bez wybudowania odprowadzeń ścieków z każdego punktu ich powstawania do szczelnych bezodpływowych zbiorników ścieków, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i na podstawie decyzji skierowanej do Zarządu Gminy G., tj. organu osoby prawnej co spowodowało, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały. Skarżący wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz o zasądzenie kosztów procesu W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim uznać należy, że GINB zasadnie, stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/12, ograniczył postępowanie nadzorcze wyłącznie do zakresu, w jakim wnioskodawca Z.B. posiada interes prawny. Budowa wodociągu jest bowiem inwestycją o charakterze liniowym i interes prawny wnioskodawcy jest w tym przypadku ograniczony i wynika jedynie z prawa własności do działki nr ew. [...]. GINB trafnie więc uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, który nie dotyczył interesu skarżącego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle kryterium zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając nieważność decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999 r. w części odnoszącej się do działki nr ew. [...] błędnie przyjął , iż decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa GINB upatruje w naruszeniu art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wskazując, że z akt administracyjnych nie wynika, aby inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę wykazał, stosownie do dyspozycji tego przepisu, że posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Zgodzić należy się z organem nadzorczym co do tego, że w aktach sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją brak jest pisemnej zgody ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] udzielającej inwestorowi zgody na przeprowadzenie projektowanego wodociągu przez wskazaną działkę. Jednak inwestor w trakcie postępowania nadzorczego taką zgodę przedstawił. Mianowicie złożył do akt sprawy oświadczenie ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] z którego wynika, że wyrazili inwestorowi ustną zgodę na budowę wodociągu na ich działce. Potwierdzeniem tej zgody jest także to, że do chwili sprzedaży działki skarżącemu tj. do dnia 10 kwietnia 2003r żaden ze współwłaścicieli nie kwestionował budowy wodociągu uważając, że jego budowa podniosła wartość nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy brak pisemnej zgody ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] przy istnieniu wyraźnej zgody ustnej nie przesądza jeszcze o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07 oraz z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07). Jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, LEX nr 494728), w którym to wskazał, iż " o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)". Nie jest zatem możliwe, przy wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pominięcie skutków, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy spełnienia wszystkich przesłanek rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter rażący w aspekcie skutków tą decyzją wywołanych. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania należy uwzględnić i ocenić w rozważaniach dotyczących kwalifikowanej wadliwości decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, skutki tą decyzją wywołane. Niezasadny jest zarzut dotyczący nieodwracalności skutku prawnego spowodowanego zrealizowaniem inwestycji. Wykonanie obiektu budowlanego nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18.11.1993r ( sygn.akt. III AZP 23/93 publ.OSNC 1994/5/108 ) zawierający tezę, iż " zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.", nie został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które dopuszcza stwierdzenie nieważności. Bez znaczenia dla sprawy pozostają argumenty skarżącego Z. B., którego żądanie sprowadza się w istocie do nakazania Gminie G. zrealizowania dodatkowo inwestycji w zakresie wybudowania szczelnych bezodpływowych zbiorników ścieków. Organ zasadnie ocenił, że nie można stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem od dnia doręczenia decyzji minęło ponad 10 lat. W takim przypadku art. 156 § 2 k.p.a. wprost zabrania stwierdzenia nieważności decyzji. Nietrafny pozostaje zarzut skarżącego Z. B. o niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na skierowanie jej do Zarządu Gminy G. będącego organem osoby prawnej. Niewykonalność decyzji stanowi odrębną przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa ( por. wyrok NSA z 15.03.2000r, IV SA 144/98 ).Kontrolowaną decyzją udzielono pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i decyzja została wykonana. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał naruszenia prawa w zakresie kwalifikowanym. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) należało orzec jak w sentencji wyroku.