VII SA/Wa 2715/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z G na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z G o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2018 r., (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] kwietnia 2005 r. (znak: [...] W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w [...]z dnia [...]lutego 2005 r., nr [...] nakładającą na Z i M G (dalej: "inwestor") obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. zmian i przeróbek w celu doprowadzenia werandy wejściowej dobudowanej w warunkach samowoli budowlanej do budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie zalecenia z ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń p.poż. mgr inż. bryg. B P, polegających na zamurowaniu otworu okiennego werandy od strony działki nr ewid. [...] w [...], w części dotyczącej terminu i zobowiązał inwestora do wykonaniu obowiązku w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 602/05) oddalił skargę inwestora na w.w. decyzję Lubuskiego WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. Z kolei wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt: II OSK 1211/06) Naczelny Sądu Administracyjny oddalił skargę kasacyjną inwestora od w.w. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 602/05). Organ, powołując się na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), w której stwierdzono, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem Sądu została uznana za zgodną z prawem, wskazał, że w tezie wyżej wymienionej uchwały NSA przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania. Nadto organ zwrócił uwagę, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Organ podkreślił, powołując się na dokonaną analizę porównawczą treści wniosku Z G z dnia 12 czerwca 2018 r. ze zgromadzonym materiałem dowodowym, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby istniały okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Organ podał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że "dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem uznał, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do uchybienia przepisom proceduralnym, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkowałoby uchyleniem decyzji". Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. 2. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Z G (dalej: "Skarżąca") wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Skarżąca opisała toczące się postępowania administracyjne zarzucając, że decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Skarżąca podała, że do pozwolenia na budowę załącza się - jako jego integralną część - projekt typowy [...] oraz plan realizacyjny zatwierdzony przez Urząd powiatowy wydz. [...] i komunikacji z dnia [...] października 1974 r., nr [...]. Zdaniem Skarżącej odstępstwa dokonane zostały w planie realizacyjnym, w którym Pani W B dokonała zmiany i w lewym narożniku opatrzyła swoim nazwiskiem i imieniem. Skarżąca podała, że projektant naniósł zabudowę projektowanych schodów z podestem. Natomiast Pani W B skreśliła zabudowę. Zdaniem Skarżącej bryła budynku została odwrócona. Od wejścia nie została ustalona odległość. Wejście natomiast zostało oznaczone schodami. Nadto Skarżąca podniosła, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wydano według projektu typowego, od którego została ustalona odległość 3 m od granicy działki. Skarżąca zarzuciła, że wydając decyzję GINB błędnie uznał, że weranda wejściowa jest samowolą budowlaną i – pomimo zapoznania się z decyzją o pozwalaniu na budowę - odmawia wszczęcia postępowania wyjaśniającego, co do rażącego naruszenia prawa. Skarżąca podała, że wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt: II OSK 1211/06) oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2006 r. (sygn. akt: II SA/Go 602/05) którym oddalono skargę inwestora na w.w. decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydane zostały w oparciu o błędne ustalenia organów administracji publicznej. Skarżąca podała, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie jest już w obrocie prawnym, a więc - w przekonaniu Skarżącej - niedopuszczalne było wydanie decyzji przez PINB na podstawie art. 103 ust. 2, art. 40 oraz art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. Nadto skarżąca zarzuciła, że "nie ujawnione zostały przepisy szczególne udzielone" przez Urząd Miasta i Gminy w [...]. Skarżąca postawiła również zarzut powoływania się na wydane już w tej sprawie wyroki, uznając to za niedopuszczalne. Reasumując Skarżąca zarzuciła, że skoro organy administracji publicznej znały decyzję o pozwoleniu na budowę i załączniki do niej, to nie rozumie dlaczego stwierdzono samowolę budowlaną. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga na postanowienie nie jest zasadna. 1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.). Takich uchybień w rozpatrywanej sprawie nie było a zatem skarga podlegała oddaleniu. 2. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy odmówiły w formie postanowień wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wniosek taki w sprawie złożyła Z G. Przypomnieć jednak należy, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/18). 3. Z akt sprawy i prowadzonych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych wynikają następujące ustalenia: - [...] WINB decyzją z [...] kwietnia 2005 r. uchylił decyzję PINB w [...]z dnia [...] lutego 2005 r. w części dotyczącej terminu i orzekł o wykonaniu obowiązku w terminie do 30 czerwca 2005 r. a w pozostałej części poprzednią decyzję utrzymał w mocy (decyzja dotyczyła konieczności dokonania zmian i przeróbek werandy wejściowej polegającej na zamurowaniu otworu okiennego); - WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 22 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 602/05) oddalił skargę na decyzję Lubuskiego WINB z [...] kwietnia 2005 r. a NSA wyrokiem z 18 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 1211/06) oddalił skargę kasacyjną; - dodatkowo zauważyć należy, że NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 493/10) rozpoznając skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1211/06) oddalił skargę o wznowienie postępowania, stwierdzając, że w sprawie nie zaistniała ustawowa przesłanka wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, zasadnie organy obu instancji wydały postanowienia odmawiające wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wskazać bowiem należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sądy administracyjne obu instancji prawomocnie oddaliły skargi na decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2007 r. a dodatkowo NSA oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1211/06). Organ w rozstrzygnięciach zasadnie zauważył, że analiza porównawcza treści wniosku Pani Z G z 12 czerwca 2018 r. ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza dotychczasowym zakresem sądowej kontroli. Stąd też zasadnie wskazano na brak możliwości wszczęcia tzw. postępowania nieważnościowego (art. 156 k.p.a.). Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1711/18). Zatem oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wobec tej decyzji, w zakresie będącym już przedmiotem rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 26/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 777/18). 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.