VII SA/Wa 272/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. O. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]; odmawiająca stwierdzenia na wniosek K. O. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [....], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. O. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz wzmocnienie fundamentów przez wykonanie żelbetowej płyty dennej, rozbudowę instalacji wewnątrz budynku: wod.-kan., elektrycznej, gazowej w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] [...] na działce nr ew. [...]. obr. [...] oraz nadbudowę kominów w budynku przy ul. [...] zlokalizowanym na dz. nr ew. [...], obr. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i istotę postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Następnie zauważył, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623. z późn. zm. - według stanu na dzień 17 marca 2009 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oraz kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wystąpił inwestor Z. O.. Do wniosku dołączono oświadczenie z dnia 10 stycznia 2008 r., w którym Z. O. oświadczył, pod groźbą odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy, zgodnie z art. 233 ustawy Kodeks karny, że posiada prawo do dysponowania działką nr ew. [...] i [...] w [...] na cele budowlane. Do wniosku dołączono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wraz z oficyną) z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...], obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...]". Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności: projektowany obiekt nie narusza obowiązującej linii zabudowy, nie powoduje zmiany wskaźnika wielkości zabudowy, nie uległa zmianie szerokość elewacji frontowej, wysokość gzymsu spornego budynku nie przewyższa poziomu gzymsu elewacji frontowej budynku przy ul. [...]. Ponadto, kompozycja elewacji nowego budynku nawiązuje do charakteru istniejącej zabudowy, wyraźnie akcentowane są podziały wertykalne w elewacji budynku. Dla pozostałych robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest natomiast wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. W zwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, nawet gdyby miał pewnie wątpliwości, co do prawdziwości oświadczenia, gdyż za jego treść karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Brak natomiast jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ administracji budowlanej w razie powzięcia wątpliwości ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające co do prawdziwości oświadczenia, zwłaszcza iż takie postępowanie wyjaśniające ma prowadzić w postępowaniu nieważnościowym, czego domaga się odwołujący się. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z projektu zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę - str. 20, pkt 5.4. wynika, iż przedmiotowy projekt przewiduje jedynie przedłużenie systemu kominowego z budynku nr 11 oraz zakotwiczenie przewodów kominowych w ścianie budynku nr 13, a zatem inwestor złożył oświadczenie w stosunku do nieruchomości, które były objęte pracami budowlanymi przewidzianymi w przedmiotowym projekcie. Analiza akt sprawy wykazała także, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została kierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy prawa. Zatem, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowo Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia na wniosek K. O. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], gdyż decyzja ta nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożył K. O. wnosząc o uchylenie wymienionych decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 art. i 80 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 107 § 1 k.p.a., polegające na wskazaniu jako podstawy prawnej decyzji jedynie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., z pominięciem wskazania na przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy oraz na przepisy upoważniające Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa a inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Skarżący pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. uzupełnił skargę i przedłożył: 1) kopię zanonimizowanego postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – P. w K. Wydział IV Ksiąg Wieczystych z dnia [...] listopada 2011 r, sygn. akt [...], który został utrzymany w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w K., II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...]; 2) kopię protokołu zebranuia właścicieli lokali twaorzących Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w [....] sporządzonego w formie aktu notarialnego, Rep. A [...] i zawierającego podjęte na tym zebraniu w dniu 23 stycznia 2007 r.: uchwały nr 1 i 2 Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] o wyrażeniu zgody na korzystanie z nieruchomości wspólnej dla potrzeb prac budowlanych i udzielającej pełnomocnictwa zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej do zawarcia umów stanowiących czynności przekraczajace zakres zwykłego zarządu; 3) decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K. O. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. O. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne oraz wzmocnienie fundamentów przez wykonanie żelbetowej płyty dennej, rozbudowę instalacji wewnątrz budynku: wod.-kan., elektrycznej, gazowej w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] na działce nr ew. [...]. obr. [...] oraz nadbudowę kominów w budynku przy ul. [...] zlokalizowanym na dz. nr ew. [...], obr. [...] w [...], nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2012 r., poz. 270.) – zwanej dalej p.p.s.a. - sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie - mając na uwadze zarzuty skargi - przede wszystkim wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249). Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie stwierdzenia nieważności, iż badanej w tym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. O. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego, nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności rażącego naruszenia prawa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż decyzja ta nie narusza w sposób rażący przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2, obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Jak trafnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając zaskarżoną decyzję zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623. z późn. zm. - w jego brzmieniu aktualnym na dzień 17 marca 2009 r.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oraz kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika bezspornie, że inwestor Z. O. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono oświadczenie z dnia 10 stycznia 2008 r., w którym Z. O. oświadczył, pod groźbą odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy (art. 233 ustawy Kodeks karny), że posiada prawo do dysponowania działką nr ew. [...] i [...] w [...] na cele budowlane. Do wniosku dołączono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wraz z oficyną) z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...], obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...]". Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. W zwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, nawet gdyby miał pewnie wątpliwości, co do prawdziwości oświadczenia, gdyż za jego treść karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Brak natomiast jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ administracji budowlanej w razie powzięcia wątpliwości ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające co do prawdziwości oświadczenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1288/10, Lex nr 966245; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., Lex nr 992612). Z projektu zatwierdzonego kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją o pozwoleniu na budowę - str. 20, pkt 5.4. wynika jednoznacznie, iż projekt ten przewiduje jedynie przedłużenie systemu kominowego z budynku nr 11 oraz zakotwiczenie przewodów kominowych w ścianie budynku nr 13. Zatem inwestor złożył oświadczenie w stosunku do nieruchomości, które były objęte pracami budowlanymi przewidzianymi w przedmiotowym projekcie. Ponadto, analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza postanowień wymienionej decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności: projektowany obiekt nie narusza obowiązującej linii zabudowy, nie powoduje zmiany wskaźnika wielkości zabudowy, nie uległa zmianie szerokość elewacji frontowej, wysokość gzymsu spornego budynku nie przewyższa poziomu gzymsu elewacji frontowej budynku przy ul. [...]. Kompozycja elewacji nowego budynku nawiązuje do charakteru istniejącej zabudowy, wyraźnie akcentowane są podziały wertykalne w elewacji budynku. natomiast, dla pozostałych robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie wymogi określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (w jego brzmieniu aktualnym na dzień 17 marca 2009 r.), zostały przez inwestora spełnione. W ocenie Sądu analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. O. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego, prowadzi - jak słusznie uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - do stwierdzenia, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, art. 7, 10, 11, 77, 80 i 107 k.p.a. wskazać trzeba, że organ odwoławczy orzekający w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - tak samo jak organ odwoławczy orzekający w trybie zwykłym postępowania - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 786/07, Lex nr 507212). W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. O. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego, ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego dokonana została z zachowaniem reguł określonych w art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. zastosowanych w zw. z art. 140 k.p.a. i objęła swym zakresem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i ocenę stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji w ramach motywowania podjętej decyzji ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności zawartych w odwołaniu. Odzwierciedlenie obowiązku nałożonego przepisem art. 107 § 3 k.p.a. znalazło się zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 17 listopada 2011 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie art. 151 p.p.s.a.