VII SA/Wa 2774/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Nawrot (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak asesor WSA Marcin Maszczyński Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. H. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2024 r. znak: KOA/3221/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. H. sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga E. Sp. z. o. o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 sierpnia 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 14 lutego 2024 r. E. sp. z o.o. (dalej Inwestor, spółka, skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...] położonej we wsi N. w gminie B. Decyzją z [...] czerwca 2024 r., Nr [...], Burmistrz B. (dalej także organ I instancji), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...] położonej we wsi N. w gminie B. Decyzję wydano na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej u.p.z.p.), w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.). Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, iż wnioskowany teren działki ewid. nr [...] we wsi N. nie został w całości objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 u.p.z.p., stwierdzono, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań pkt 4 i 5 ust. 1 ww. artykułu ze względu na konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze gruntów klasy III oraz braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 4 i pkt 5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p). W odwołaniu spółka podniosła, że organ I instancji błędnie ustalił, iż inwestycja będzie zlokalizowana na części działki stanowiącej użytki rolne klasy I - III, podczas gdy teren objęty inwestycją został ograniczony do części działki stanowiącej użytki klasy V, IVa i IVb. Ponadto podniesiono brak uwzględnienia stanowiska Inwestora z pisma procesowego z dnia 24 maja 2024 r. Rozpoznając odwołanie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium, organ odwoławczy), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz określeniu ram prawnych sprawy, Kolegium stwierdziło, iż w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.) instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia, w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna) w rozumieniu przepisów ustawy o odnawialnych źródłach energii. Podkreślono również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że inwestor we wniosku wyraźnie wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] we wsi N. w gminie B. Powyższe w ocenie Składu Orzekającego nie jest dopuszczalne - ustalenie warunków zabudowy dla terenu inwestycji oznaczonego jako część działki ewidencyjnej, przy jednoczesnym braku istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających takie ustalenie terenu inwestycji, które odbiega od granic działki ewidencyjnej. Zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy zagospodarowania terenu możliwe jest co do zasady wyłącznie dla działki ewidencyjnej, a nie dla jej części. W tym zakresie zaznaczono, iż powyższe stanowisko odnośnie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, dominuje w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Kolegium, analiza okoliczności przedmiotowej sprawy nie wykazała istnienia szczególnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej farmy fotowoltaicznej jedynie na części działki nr [...] we wsi N. w gminie B. Wskazać bowiem należy jak zaznaczono w decyzji, iż: 1. przedmiotowa działka choćby w części nie jest objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. nie ma znaczenia w sprawie, że inwestycja ma być zrealizowana na części nieruchomości, która nie wymaga wyrażenia zgodny na zmianę przeznaczenie na cele nierolne, ponieważ w dalszym ciągu przedmiot inwestycji dotyczy części działki ewidencyjnej; 3. nie występują szczególne uwarunkowania urbanistyczne, które uzasadniałyby objęciem warunkami zabudowy jedynie część przedmiotowej działki. Dodatkowo w ocenie Kolegium - brak jest podstaw do twierdzenia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której uzyskanie poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 stycznia 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("OOŚ"). Zgodnie z art. 71 ust. 2 OOŚ uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl § 3 pkt 54a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczonej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Wskazano, że Inwestor nie przedstawił wraz z wnioskiem żadnej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, podał we wniosku, że obszar inwestycji będzie wynosił 2 ha bez 2 metrów. Z okoliczności sprawy wynika, że planowana inwestycja stanowi część większego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie kompleksu farm fotowoltaicznych i montażu 6250 sztuk paneli fotowoltaicznych. Końcowo organ odwoławczy przyznał, iż organ i instancji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie po zgromadzeniu materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji, niemniej jednak okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Również skarżąca w treści odwołania nie wskazała na żadne istotne okoliczności, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia. W skardze na decyzję Kolegium, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono naruszenie: 1. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracji publicznej i uznanie, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki; 2. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. 2021 poz. 716, dalej: p.e.) w zw. z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. (M.P. z 2021 r. poz. 264) oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 328, str. 82), poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę w toku rozpatrywania niniejszej sprawy interesu publicznego i słusznego interesu obywateli i wydanie błędnego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu wydanej decyzji; 3. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 stycznia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko ("OOŚ") - poprzez nieuzasadnione powołanie się na powyższy, bez zasadności w przedmiotowej sprawie; 4. art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezapewnienie Spółce możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności wskazano, że przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że Inwestor, określając teren inwestycji w złożonym wniosku, może oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej. Ponadto odwołując się do art. 61 ust. 1 u.p.z.p, Inwestor wywiódł, iż w przepisach tych jest bowiem mowa o terenie, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a w szczególności rozumienie pojęcia terenu tylko i wyłącznie jako jednej działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do ograniczenia prawa własności poprzez nieuzasadnione, niezakreślone granicami ustawy ograniczenie prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości. Dalej skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że ustalenie warunków zabudowy w tym przypadku jest niedopuszczalne z powodu jednoczesnego braku istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających takie ustalenie terenu inwestycji, które odbiega od granic działki ewidencyjnej. Tymczasem w aktualnym orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że inwestycje w odnawialne źródła energii spełniają założenia szczególnych. Skarżąca odniosła się również do sprzeczności decyzji z polityką energetyczną państwa do 2040 r. oraz zobowiązaniami międzynarodowymi Polski wynikającymi z członkostwa w Unii Europejskiej. Powołała się na opublikowane w Monitorze Polskim obwieszczenie Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. (dalej: "PEP2040"). W ocenie Spółki, Kolegium określając w niniejszej sprawie, gdzie leży interes publiczny oraz słuszny interes obywateli, powinno wziąć pod uwagę realizację PEP2040. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy niezasadnie powołał się w decyzji na art. 72 ust. 1 pkt 3 OOŚ, z uwagi na fakt, iż teren inwestycji nie przekracza powierzchni 2 ha. Również zarzut podniesiony w uzasadnieniu decyzji, że Inwestor nie przedstawił wraz z wnioskiem żadnej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia jest bezzasadny, bowiem Inwestor złożył kompletny wniosek oraz wszystkie wymagane ustawą załączniki, wniosek przeszedł ocenę formalną i został skierowany do rozpatrzenia przez Organ. Ponadto Inwestor dokonał uzupełnień wniosku wymaganych w toku postępowania przez Organ, na żadnym z tych etapów organ nie wskazał potrzeby dołączenia dodatkowej charakterystyki przedsięwzięcia. Odnosząc się do naruszenia art. 10 k.p.a., skarżąca podniosła, że Kolegium błędnie wskazało w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że Organ nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Organ pomimo pouczenia o przysługującym prawie, wydał decyzję odmowną, nie uwzględniając stanowiska Spółki przedstawionego w piśmie z dnia 24 maja 2024 r. (data nadania) doręczonego Organowi za pośrednictwem poczty polskiej w dniu wydania decyzji tj. [...] czerwca 2024 r. Powyższe pismo zostało nadane przez Spółkę z zachowaniem terminu wskazanego przez Organ w zawiadomieniu z dnia 10 maja 2024 r. (doręczonym stronie 17 maja 2024r.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 sierpnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. z [...] czerwca 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz E. sp. z o.o., dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...] położonej we wsi N. w gminie B. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – jak dotychczas u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, było złożenie przez nią wniosku o wydanie warunków zabudowy tylko co do części działki. Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest to, czy w świetle przepisów u.p.z.p., możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazuje, że w aktualnym stanie prawnym oraz zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, jest dopuszczalne. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy, nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Z kolei w wyroku z dnia z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W wyroku z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "ukształtowany został pogląd dopuszczający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego części działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19, 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21, 14 czerwca 2022 r. , sygn. akt II OSK 1082/21)". Pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. (...) Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt, II OSK 1693/19). W wyroku II OSK 2263/23 z 30 października 2024 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, cyt.: "Kluczową dla sprawy okolicznością jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej i wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19). Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, 15 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 698/21, 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1272/23). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne albo nierolnicze tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów i leśnych nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 ustawy o ochronie gruntów i leśnych - przykładowo użytki RV, z uwagi na charakter użytku na pozostałej części działki ewidencyjnej." Okoliczność ta miała znaczenie w kontrolowanej sprawie bowiem wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który składa się z gruntów klasy V, IVa, i IVb i nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji dla części działki. Ponadto, jak stwierdził NSA w II OSK 2263/23 z 30 października 2024 r., dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki może być usprawiedliwiona uwarunkowaniami urbanistycznymi, w sytuacji kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21, z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1899/23). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Kolegium nie zwróciło uwagi, że z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy jednak również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych. Dodatkowo art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652. Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Zauważenia wymaga, że odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. l i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochroną gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. W rozpoznawanej sprawie, wniosek złożony został w dniu 14 lutego 2024 r., zaś w dniu 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która potwierdza możliwość udzielenia zgody na zabudowę wyznaczonej części działki ewidencyjnej. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) przedmiotem zgody na zabudowę jest "teren inwestycji’, który niekoniecznie musi obejmować całość działki ewidencyjnej, a stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej obszar analizowany. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wynika z tego, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zagospodarowania dla części działki i wyraził to w przywołanych przepisach u.p.z.p., gdzie mowa jest o terenie. Treść powołanych przepisów jasno zatem wskazuje, że pozytywna decyzja może dotyczyć fragmentu działki ewidencyjnej. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Kolegium przyjmie także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Uwzględnią też, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energią. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których strona skarżąca zaplanowała swoją inwestycję (grunty rolne klasy V, IVa i IVb). Na koniec, niezależnie od przedstawionej argumentacji wskazać należy, iż organy poddały pod rozwagę, czy względem planowanej inwestycji zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Przez powierzchnię zabudowy, stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego, rozumieć zaś trzeba powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowalne oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym czasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W wyroku z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1833/18, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pod pojęciem powierzchni przeznaczonej do przekształcenia należy rozumieć powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w wyniku realizacji inwestycji. Powyższe wskazuje na to, że pojęcie powierzchni zabudowy użyte przez ustawodawcę w rozporządzeniu środowiskowym jest szerokie i obejmuje nie tylko powierzchnię zabudowaną obiektem budowlanym. Dla dokonania prawidłowej kwalifikacji inwestycji w kontekście przepisów rozporządzenia środowiskowego należało wziąć pod uwagę nie tylko ww. "dane" wskazane przez inwestora, ale też, co należy rozumieć przez użyte w tym rozporządzeniu określenie "powierzchnia zabudowy". Uwzględnienie w sprawie definicji tego określenia winno doprowadzić organy orzekające do analizy powierzchni zabudowy farmy fotowoltaicznej (dla potrzeb rozporządzenia środowiskowego). Zatem poza powierzchnią terenu zajętą przez panele fotowoltaiczne uwzględnić należy także pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym również tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Na tę chwilę nie wydaje się jednak aby organy ustaliły konieczność uzyskania przez stronę decyzji środowiskowej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) - uchylił zaskarżone decyzje, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które z opisanych wyżej względów miały wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się uzasadniona. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot w kwocie 500 zł na rzecz strony skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].