VII SA/Wa 278/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego w związku z art. 84c pkt 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2014 r. o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie sprzeciwu spółki [...] Sp. z o.o. w [...] od prowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] czynności kontrolnych w dniu [...] września 2014 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stoi na stanowisku, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] rozpatrując powyższą sprawę podjął niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowe postanowienie zawiera właściwe uzasadnienie pod względem prawnym jak i faktycznym. Kontrola w dniu [...].09.2014 r. w sklepie [...], ul. [...] lok. [...],[...] przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kontrola przeprowadzona została w celu sprawdzenia wykonania nakazów decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2014r. Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych upoważnieni pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej okazali sprzedawcy: legitymacje służbowe, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz poinformowali o przysługujących mu prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (protokół kontroli nr [...] z dnia [...].09.2014 r.). W trakcie ww. kontroli nie przekazał kontrolującym zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia teza dotycząca naruszenia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpatrzenia złożonego sprzeciwu, mimo iż w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu. Nie zgodził się również organ z wywodem strony, iż organ błędnie przyjął, że kontrola została zakończona, ponieważ w jej trakcie zostały zatrzymane określone produkty, które stały się obiektem dalszych badań i kontroli. Kontrola w dniu [...].09.2014 r. przeprowadzona została w celu sprawdzenia wykonania nakazów decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2014r. Podczas kontroli stwierdzono, że w sklepie [...] w dalszym ciągu prowadzona jest działalność handlowa i wprowadzane są do obrotu produkty wstrzymane ww. decyzją, w których badania przeprowadzone przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji (Sprawozdanie nr [...],[...],[...] i [...] z dnia [...].09.2014 r.) potwierdziły obecność środków zastępczych. Nie zachodziła więc potrzeba ponownego pobierania próbek do badań produktów już przebadanych. Zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie podczas gdy przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidywały wyłącznie możliwość wydania postanowienia o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych został przez organ odwoławczy oceniony jako całkowicie chybiony. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stoi na stanowisku, iż z treści art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne. Jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych, a zatem w stosunku do czynności, które są w toku. Nadanie sprzeciwu za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...].09.2014 r. (data stempla pocztowego) spełnia jedynie kryteria zachowania terminu do złożenia sprzeciwu opisane w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże nie może być utożsamiane z datą fizycznego wpływu sprzeciwu do organu. W przedmiotowej sprawie sprzeciw wpłynął do organu dopiero w dniu 05.09.2014 r. czyli po zakończeniu czynności kontrolnych. W analizowanym przypadku czynności kontrolne w chwili wniesienia sprzeciwu były już zakończone, zatem nie ma możliwości wydania postanowienia, o którym mowa w art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a czego żąda strona w zażaleniu mylnie wskazując ust. 10 ww. artykułu. Kontrola w sklepie [...], rozpoczęła się [...].09.2014 r. o godz. 14:55, a zakończyła [...].09.2014 r. o godz. 15:45 (protokół kontroli nr [...] z dnia [...].09.2014 r.). Późniejsze czynności są częścią postępowania administracyjnego, którego nie można utożsamiać z czynnościami kontrolnymi. Wniesienie sprzeciwu na czynności, które uległy zakończeniu nie może wywołać skutków prawnych, ponieważ po zakończeniu postępowania kontrolnego brak jest możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie ewentualnego wydania - postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub razie niezasadności sprzeciwu - postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, o których mowa art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z tym organ II instancji wskazał, iż słusznie uznał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], że bezzasadnym jest wszczynanie postępowania administracyjnego w związku z otrzymaniem przedmiotowego sprzeciwu. Biorąc powyższe pod uwagę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę na to postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: a) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania postanowienia o bezprzedmiotowości postępowania, a przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidywały wyłącznie możliwość wydania postanowienia o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych; b) naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: usdg) poprzez jego niezastosowanie i mewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu, mimo, iż w trakcie kontroli zostało złożone zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez upoważnionego do tego pracownika sklepu; c) naruszenie art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie - kontrolujący nie pouczyli kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli; d) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego postanowienia, a także nie wskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia; e) naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej postanowienia, precyzyjnego rozstrzygnięcia oraz poprzez błędne pouczenie strony postępowania; f) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego w postaci przedstawienia upoważnienia udzielonego pracownikowi sklepu do wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; W związku z podniesionymi zarzutami wnosiła o uchylenie w całości: a) postanowienia PWIS w [...] z dnia [...] listopada 2014 roku wydanego w sprawie oznaczonej [...];[...] oraz b) poprzedzającego je postanowienia PPIS w [...] z dnia [...] września 2014 roku, wydanego w sprawie oznaczanej [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Odmowa wszczęcia dotyczyła postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Natomiast na podstawie art. 84c ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10 u.s.d.g.). Przy czym z mocy art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w jego ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. Z powyższego wynika, że strona skarżąca wniosła sprzeciw w ramach postępowania kontrolnego. Zauważyć należy, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Skoro postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie gospodarczej oraz ustawy o inspekcji sanitarnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Postanowienie wydane w przedmiocie wniesionego sprzeciwu nie podlega także zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższa ocena jest zgodna z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. postanowienia NSA z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt II GSK 1417/12; z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2911/12; z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1030/10; z dnia 24 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 120/12 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, choć zostało ograniczone przedmiotowo do postanowień o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, wymaga rozważenia w zakresie szerszym przyjętej regulacji w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Przywołując regulację z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. NSA wskazał, że zakres właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia został ograniczony do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA stwierdził, że regulacja postępowania administracyjnego zawarta w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jest regulacją pełną, wyłączając kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacja, zgodnie z art. 1 k.p.a., objęte. Ponadto NSA wskazał, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów k.p.a. pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w regulacji zawartej w art. 1 k.p.a., która w sposób wyczerpujący i zamknięty określa zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Podkreśla się także, że rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego, bowiem kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że to wynika z przepisów prawa. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy rozdziału 5 ustawy regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 i wskazuje, że skoro postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym, to wydane na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego w oparciu o art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zostało wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym i tym samym brak jest podstaw prawnych do ustalenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi od tegoż postanowienia. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm).