VII SA/Wa 2786/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku T. D. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić T. D. wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]. T. D. pismem z dnia 14 listopada 2016 r. wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]. Ww. decyzją organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nakazującą T. D. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącą część o wymiarach w planie 2,82 m x 6,60 m położoną na działce nr ewid. [...] przy ul. W. [...] w B., gm. [...]. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (z uwagi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r.), "co do których to decyzji organ II instancji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Skarżącej związanych z ich wykonaniem, przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, a pozostają one objęte granicami tej samej sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika, że wstrzymanie wykonania aktu może nastąpić tylko na wniosek skarżącego (sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu), a nadto, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonego aktu. Dopiero, w razie gdy są podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania aktu wydanego w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli skarżący złoży wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu i są podstawy do wstrzymania wykonania tego aktu. Nie jest zatem możliwe wstrzymanie wykonania aktu wydanego w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1227/05). Wnioskiem o wstrzymanie wykonania strona skarżąca objęła wyłącznie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]. Wniosek ten nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...]. Tym samym w świetle powyższych rozważań Sądu, wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Niezależnie od powyższego zauważyć również trzeba, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy charakter kontrolowanych przez Sąd postanowień (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji) również wykluczałby możliwość udzielenia stronie skarżącej takiej ochrony w odniesieniu do postanowień skarżonych w niniejszej sprawie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122). Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). Zaskarżone postanowienie nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Z uwagi na swój formalny charakter i zakres, nie ma charakteru postanowienia wymagającego wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. W końcu podkreślić także trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż na gruncie wskazanego art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - i przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zob. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Stąd ochroną tymczasową można objąć zarówno akty wydane w I instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja, której wstrzymania domaga się strona skarżąca, nie spełnia tego warunku. Istnienia ww. zależności nie sposób stwierdzić między toczącym się postępowaniem dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowaniem dotyczącym nakazu rozbiórki, z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych. Tym samym decyzja o nakazie rozbiórki nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co również wykluczałoby zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ, czy były w stanie faktycznym podstawy do jego nałożenia. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze przedmiotowym. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wykluczałoby zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w analizowanym przypadku (zob. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 464/15). Dodatkowo zauważyć należy, iż przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinna być decyzja organu wojewódzkiego, jako wydana w II instancji i ostateczna, nie zaś organu I instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji postanowi