VII SA/Wa 2809/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. i H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po wszczęciu na wniosek A. Z. i H. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Z. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w pomieszczeniu kotłowni należącej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., - stwierdził nieważność w/w decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odniósł się na wstępie do legitymacji procesowej A. Z. i H. W. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Wskazał, iż wnoszący żądanie do wniosku dołączyli kopie odpisów z Sądu Rejonowego - Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z [...] grudnia 2005 r. (Kw. Nr [...]), z których wynika, iż są oni współwłaścicielami lokali nr [...], nr [...], nr [...], oraz części wspólnej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr [...] w K. (działka nr [...]). Stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja objęta decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2006 r. narusza część wspólną budynku, zatem A. Z. i H. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Motywując natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie organ wskazał, iż z dokumentacji projektowej wynika, iż sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje "rozbudowę istniejącej instalacji z doprowadzeniem jej do kuchni gazowej z piekarnikiem, montaż gazowego pieca jednofunkcyjnego wiszącego dla instalacji c.o. oraz projektowanego pojemnościowego podgrzewacza wody wraz z rozprowadzeniem rur i podejściem do urządzeń poboru gazu". Podniósł, iż w dniu 17 sierpnia 2010 r. A. Z. wniósł do protokołu spisanego w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], iż inwentaryzacja zawarta w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2006 r. błędnie zakłada, iż w korytarzu stanowiącym własność wspólną wszystkich właścicieli lokali przedmiotowego budynku znajdowała się rura o średnicy Φ 25 przechodząca przez ścianę do kotłowni inwestora. W rzeczywistości była to rura Φ 15, którą na mocy badanej decyzji wymieniono na rurę Φ 25. Na potwierdzenie powyższego A. Z. przedłożył inwentaryzację instalacji gazowej w kotłowni dla lokalu mieszkalnego nr [...] przedmiotowego budynku wykonaną w 2005 r., która stanowiła dowód w sprawie toczącej przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczącej m.in. podziału kominów w budynku. Organ zwrócił uwagę, iż projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2006 r. zakłada konieczność przeprowadzenia rur przez ściany, które stanowią część nieruchomości wspólnej właścicieli lokali w przedmiotowym budynku. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jeżeli liczba lokali wyodrębnionych nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie zaś z art. 200 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Wymagane współdziałanie oznacza konieczność współdecydowania o zamierzonych czynnościach i podejmowanie wspólnych czynności dotyczących przedmiotu współwłasności. Według ustawowego modelu zarządu niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na dokonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.) oraz zgoda większości współwłaścicieli na dokonywanie czynności zwykłego zarządu. Organ podkreślił, iż sama modernizacja, polegająca na założeniu nowej instalacji gazowej w budynku stanowiącym współwłasność, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Ponadto organ zauważył, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), obowiązującej w dacie wydanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. W ocenie organu, w omawianym przypadku, zgoda współwłaścicieli była niezbędna, aby można było mówić o posiadaniu pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] uznał więc, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, bo nie dysponującego stosowną, wyraźnie wyrażoną zgodą pozostałych współwłaścicieli, rażąco naruszyła art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. To zaś stało się podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. Z., - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r., znak: [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter i istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2006 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tym bardziej w stopniu rażącym. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu na dzień [...] października 2006 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie (pkt 1) oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Wskazał, iż akta sprawy dotyczące przedmiotowego pozwolenia na budowę zaginęły. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że kwestionowana inwestycja polegała na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej w istniejącym pomieszczeniu piwnicznym dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w K. Właścicielami budynku objętego inwestycją są natomiast: A. Z., S. Z., H. W., H. Z., K. W. i B. Z. (księgi wieczyste nr: [...]). Przeprowadzone przez Starostę K. postępowanie doprowadziło do odtworzenia większości dokumentów, z wyjątkiem wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. zlecił Wojewodzie [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania, mającego na celu odtworzenie treści wniosku inicjującego postępowanie zakończone decyzją Starosty K. z dnia [...] października 2006 r., oraz dołączonego do niego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Podał, iż w dniach 31 marca 2011r. oraz 7 czerwca 2011 r. w Starostwie Powiatowym w [...] zostały przeprowadzone rozprawy administracyjne w przedmiocie odtworzenia treści wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła na ustalenie, że zarówno wniosek o pozwolenie budowę, jak również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały złożone. Decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2006 r. wskazuje nawet datę wniosku o pozwolenie na budowę - tj. 15 września 2006 r. Organ zaznaczył, iż z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 7 czerwca 2011 r. wynika, że S. Z. potwierdził fakt złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast nie pamięta ich treści. Na pytanie, czy w oświadczeniu powoływał się na zgodę współwłaścicieli lub ją dołączył, poinformował, że nie może wykluczyć, "że takie coś było", jednakże nie posiada dowodu na tę okoliczność. Z protokołu rozprawy z dnia 7 czerwca 2011 r. oraz z protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 31 marca 2011 r. wynika natomiast, że H. W. i A. Z.- współwłaściciele budynku przy ul. [...] [...] K. - oświadczyli, że nie udzielili zgody na budowę wewnętrznej instalacji gazowej i "nie mają wiedzy odnośnie treści wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Powyższe, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazywało, że wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały złożone przez inwestora, czym został spełniony wymóg z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, natomiast nie można ustalić w sposób bezsporny ich treści. Z powyższych względów, nie można też, w ocenie organu dokonać oceny, czy złożone przez S. Z. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było kompletne, tj. czy zawierało wszelkie informacje niezbędne do uznania, że inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, organ wskazał, iż z brzmienia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zdaniem więc organu nadzoru, powyższe oznacza, że organ nie ma obowiązku badać jego prawdziwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził także, aby kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, w sposób rażący naruszała inne przepisy prawa, oraz aby była obarczona którąkolwiek z wad wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. Z. i H. W.. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucili jej, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący stanęli na stanowisku, iż złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogło stanowić dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę podstawy do stwierdzenia, iż inwestor rzeczywiście dysponuje prawem do nieruchomości. Wskazali, iż sporne zamierzenie inwestycyjne, tj. budowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku należy do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. W związku z powyższym na realizację spornego przedsięwzięcia inwestor powinien posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Powołali się przy tym na przepisy zawarte w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) oraz przepisy zawarte w art. 195 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny. Zdaniem strony skarżącej, organ również w sprzeczności z prawem uznał, że skoro inwestor zeznał podczas rozprawy administracyjnej, że złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie posiadając na tę okoliczność dowodu, gdyż oświadczenie zaginęło, to należy przyjąć, iż miało to miejsce, a domniemany dokument spełniał wymogi stawiane przez prawo. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto, o tym czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). W niniejszej sprawie, w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2006r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. Z. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w pomieszczeniu kotłowni należącej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. W ocenie Sądu, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, tj. w dniu 15 września 2006 r. regulacja zawarta w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stanowiła, iż inwestor obowiązany jest jedynie dołączyć do wniosku oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musiał wykazywać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego, a więc składając akt notarialny nabycia nieruchomości, lub wypis z księgi wieczystej. Istota nowej regulacji prawnej art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego miała na celu nie tylko ułatwienie dla inwestora, który nie musiał już dołączać dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz także zwolnienie organu orzekającego w zwykłym postępowaniu od wyjaśniania kwestii, czy oświadczenie złożone przez inwestora jest prawdziwe. Oświadczenie takie jest bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a złożenie nieprawdziwego oświadczenia rodzi skutek wznowieniowy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz odpowiedzialność karną. Złożenie oświadczenia stwarza domniemanie, iż składający dysponuje prawem do nieruchomości. W niniejszej sprawie, w aktach administracyjnych brak jest wprawdzie takiego oświadczenia, z ustaleń organu administracji wynika, że akta częściowo zaginęły. Jednakże organ ustalił, podczas rozprawy administracyjnej w dniu 7 czerwca 2011 r., iż takie oświadczenie zostało przez inwestora złożone, tylko nieznana jest jego treść. W ocenie Sądu, trudno jest zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej rażącego, które stanowiłoby podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Ponadto wszelkie wątpliwości winny być interpretowane na korzyść zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi, zauważyć należy, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawdziwość oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą obowiązującego uregulowania art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011r, sygn. akt II OSK 631/10). Sąd nie doszukał się także, aby kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2006 r. dotknięta była którąkolwiek inną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym należy uznać, iż rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Z. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w pomieszczeniu kotłowni należącej do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.