VII SA/Wa 2820/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi J. L. i R. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. L. i R. L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani B. P., Pana M. P. oraz Pani E. R. od decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nakazującej Państwu J. i R. L. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina w związku z rozbudową budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości F. ul. [...] gm. [...], do wymiarów 6,10 x 4,90 m w celu doprowadzenia do zgodności z przedłożoną oceną techniczną z miesiąca sierpnia 1997r. wykonaną przez Usługi Projektowe – I. L. posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Z decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie zgodzili się Pani B.P., Pan M. P. oraz Pani E. R., wnosząc odwołanie w ustawowym terminie Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji na wstępie wskazał, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: Warszawa, dnia [...] października 2016 r. 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;  2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera Wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W rozpatrywanej sprawie [...] WINB uznał, że kontrolowana decyzja PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest trwale niewykonalna i tym samym spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na nieprecyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki. Po analizie akt przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie jest obarczona żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja rozbiórkowa została wydana wskutek niewykonania przez Panią J. i Pana R.L. obowiązków określonych w postanowieniu PINB w [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.). Podstawę prawną decyzji rozbiórkowej stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sprawie prawidłowo zastosowano wskazany wyżej tryb postępowania wobec ustalenia, że rozbudowa i nadbudowa spornego budynku letniskowego została dokonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. GINB nie podzielił stanowiska [...] WINB, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] października 2010 r. obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tzn. że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przesłanka niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. rozumiana jest szeroko i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2623/14). W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie żaden z przypadków niewykonalności nie występuje w decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Należy stwierdzić, że trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z nieprecyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2623/14). W ocenie GINB weryfikowana decyzja jednoznacznie określa części obiektu objęte nakazem rozbiórki, tym bardziej, że wskazuje również wymiary obiektu sprzed dokonanej rozbudowy i nadbudowy. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2010 r. i załączonej dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, których części przedmiotowego budynku dotyczy nakaz rozbiórki. W kontroli brała udział Pani J. L., a więc posiadała niezbędną wiedzę, aby wykonać decyzję nakazującą rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina. Przedmiotowa decyzja PINB w [...], w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczona również wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Nakaz rozbiórki określony w decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...], dotyczy dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina. Dodatkowe elementy zawarte w petitum ww. decyzji precyzują zakres nakazu rozbiórki i brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykraczają poza zakres orzekania określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że [...] WINB wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], błędnie ocenił, że ww. rozstrzygnięcie spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tzn., że było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały. W ocenie GINB decyzja PINB w [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponadto wskazana decyzja jest wykonalna i nie narusza prawa. Skargę na tę decyzję złożyli J. L. i R. L. zarzucając zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące wyjaśnienie i przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy oraz jego niekompletną ocenę, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, znak: [...], nakazująca J. i R. L. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina, w związku z rozbudową budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości F. ul. [...] gm. [...], do wymiarów 6,10 m x 4,90 m, w celu doprowadzenia do zgodności z przedłożoną oceną techniczną z miesiąca sierpnia 1997 roku wykonaną przez Usługi Projektowe – I. L. posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., pomimo że okoliczności sprawy wskazują, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, znak: [...], wydana została bez podstawy prawnej, bowiem tryb art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nie daje podstawy do orzekania rozbiórki poprzez określenie doprowadzenia pozostałej po rozbiórce części obiektu do stanu poprzedniego, dodatkowo opartego na dokumencie nieposiadającym waloru dowodowego w sprawie; c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne skarżonego orzeczenia. Stawiając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., którą uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie Sąd uznał, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Podstawowy zarzut skargi dotyczy niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Decyzja ta nakazywała Państwu J. i R. L. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina w związku z rozbudową budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości F. ul. [...] gm. [...], do wymiarów 6,10 x 4,90 m w celu doprowadzenia do zgodności z przedłożoną oceną techniczną z miesiąca sierpnia 1997r. wykonaną przez Usługi Projektowe – I. L. posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Problem wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego należy postrzegać w aspekcie skutków, jakie może ona wywołać, niezależnie od tego, że jest uzasadniona pod względem prawnym. Każda decyzja o nakazie rozbiórki nakłada na adresata decyzji obowiązek jej wykonania, nie można też wykluczyć, że konieczne będzie zrealizowanie tego obowiązku w drodze wykonania zastępczego przez inny podmiot niż inwestor. W związku z powyższym obowiązek wykonania rozbiórki musi być w osnowie decyzji precyzyjnie i jednoznacznie sformułowany, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W przypadku nieprecyzyjnego określenia w osnowie decyzji treści nałożonego obowiązku decyzja nakazująca rozbiórkę może okazać się niewykonalna w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie do zaakceptowania jest w świetle tych uwag stanowisko organu II instancji , że "Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2010 r. i załączonej dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, których części przedmiotowego budynku dotyczy nakaz rozbiórki. W kontroli brała udział Pani J. L., a więc posiadała niezbędną wiedzę, aby wykonać decyzję nakazującą rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki oraz nadbudowanego pomieszczenia strychowego wraz z konstrukcją dachu na całej długości budynku letniskowego oraz komina." Zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych ma wynikać z treści decyzji a nie innych dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Treść tej decyzji ma też być oczywista dla wszystkich, którzy ewentualnie mogą ją realizować a nie tylko dla jednej ze stron postępowania. Poza tym organy nie wyjaśniły zakresu rozbiórki. W szczególności nie wskazano dlaczego stan istniejący określony w ocenie technicznej z 1997 r. doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Jak słusznie podkreśla się w skardze, brak jest w aktach sprawy dowodów na to, że pierwotna samowola budowlana dotycząca budynku letniskowego została zalegalizowana. Należy także wskazać, że porównanie szkicu z tej oceny ze zdjęciami stanu istniejącego pozwala na stwierdzenie, że wysokość budynku a szczególnie poddasza różnią się od siebie w sposób oczywisty. Do tej okoliczności w żaden sposób nie odnosi się orzeczony nakaz rozbiórki. W tym miejscu zauważyć należy, że na gruncie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co do zasady, dopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego w części, jednak jak wskazuje się w orzecznictwie, "nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Użyte bowiem w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego", należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 382/14) . Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. (sygn. VII SA/Wa 2066/13) stwierdził, że "użyte w art. 48 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego". Dalej należy wskazać, że w orzecznictwie dotyczącym dopuszczalności orzekania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zwracano uwagę, że w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 Prawa budowlanego; jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 8.12.2000r., sygn. IV SA 2624/98 zamieszczony w: Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego str. 296, poz. 82 ). Z kolei w wyroku NSA z dnia 12.12.1996 r. sygn. II SA/Wr 236/96 (OSP 1997/11 poz. 202) stwierdzono, że na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, uznać należało, że już tylko przez pominięcie powyższych okoliczności, organ odwoławczy rozstrzygnął w sprawie nakazu rozbiórki bez oceny i rzetelnego odniesienia się do złożonych na etapie wyjaśnień. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe okoliczności należało ocenić, czy orzeczony nakaz rozbiórki jest możliwy do realizacji ze względu na połączenie rozbudowy z istniejącym budynkiem. Pobieżny wgląd na to zagadnienie skłania do poglądu, że zakres rozbiórki nie jest możliwy do zrealizowania bez przeprowadzenia całego szeregu robót w części, która pozostanie. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji uwzględni stosownie do wymogów art. 153 p.p.s.a. przedstawione w niniejszym uzasadnieniu poglądy prawne i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął z urzędu na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów sądowych (uiszczonego wpisu).