VII SA/Wa 2840/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi F. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku F. J. oraz E. Z., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji p.n.: "Rozbudowa węzła ulic T. ([...]) i Al. [...]([...] w G. wraz z projektem przebudowy wiaduktu drogowego w ciągu [...]" - ETAP II (dot. przebudowy węzła). Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ stanął na stanowisku, iż nie jest możliwe stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe) albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale ich dalsze wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W ocenie organu, nie można mówić o bezprzedmiotowości ww. decyzji, gdyż jej przedmiotem było m.in. właśnie dokonanie zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości objętych wywłaszczeniem, która to zmiana już się dokonała. Ponadto, organ stwierdził, że powołany przez stronę przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczący okresu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma zastosowania do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mimo że z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Odesłanie bowiem do przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie kwestii materialnoprawnych rozstrzyganych w decyzji [...], a nie formalnych (procesowych), jak np. termin ważności decyzji. Zdaniem Wojewody Śląskiego, należało zatem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na "inną uzasadnioną przyczynę", gdyż stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] nie nakazuje przepis prawa, przedmiotowa decyzja nie jest bezprzedmiotowa oraz nie występują okoliczności wskazujące na istnienie interesu społecznego, nakazującego stwierdzenie jej wygaśnięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli F. J. i E. Z. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia F. J. i E. Z., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie Wojewody [...] wydane zostało w wyniku wstępnego rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcia decyzji Wojewody [...]. Minister podkreślił, że zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powyższy przepis zawiera dwie normy prawne. Pierwsza to bezprzedmiotowość decyzji, gdy stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa. Druga norma również wiąże się z bezprzedmiotowością decyzji. W tym przypadku organ administracyjny, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 764/12). Zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie decyzji. Powyższe zostało również potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, ONSA 1989, nr 2, poz. 60, w którym stwierdzono, że "decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest decyzją wydaną w nowej sprawie w pierwszej instancji" i służy od niej odwołanie. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, ocena organu, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej, powinna nastąpić w formie przewidzianej przepisami prawa, a mianowicie w formie decyzji. Organ II instancji wyjaśnił także, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a. organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika zatem, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ponadto, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, tym samym należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11, LEX nr 1094438, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Mając na uwadze powyższe rozważania Minister stwierdził, że wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., byłoby możliwe wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek, o których w ww. przepisie. Natomiast badanie okoliczności określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tzn. związanych z bezprzedmiotowością decyzji w rozumieniu ww. przepisu, istnienia przepisu nakazującego stwierdzenie jej wygaśnięcia czy też istnienia interesu społecznego lub interesu strony, stanowi element merytorycznego rozpoznania wniosku. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, brak spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie może być utożsamiany z istnieniem "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto, ocena organu, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej, powinna nastąpić w formie przewidzianej przepisami prawa, a mianowicie w formie decyzji. W konsekwencji, także odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zauważył także, iż podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji, przed merytorycznym rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy wniosek z dnia 11 marca 2015 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] został wniesiony przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie wniosku w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który został złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Ministra materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdza, iż w dniu wydania decyzji Wojewody [...] jedynie F. J. był stroną postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Z akt sprawy zakończonych decyzją Wojewody [...] wynika bowiem, że był on wówczas właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu S., które w części zostały przewidziane pod realizację ww. przedsięwzięcia. Tym samym F. J. miał interes prawny do zainicjowania postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...]. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ pierwszej instancji badał interes prawny E. Z. do bycia stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...]. Wobec powyższego, Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy organ odwoławczy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynika z powyższego, że decyzję (postanowienie) kasacyjną organ odwoławczy może podjąć w przypadku, gdy łącznie wystąpią ww. przesłanki. Zdaniem organu, obie te przesłanki w przedmiotowej sprawie występują, a więc konieczne jest uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zobowiązany zaś będzie zbadać, czy E. Z. posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...]. Następnie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy uznał, że nie ma obowiązku do szczegółowego odniesienia się do podniesionych przez skarżących zarzutów. Na marginesie Minister podkreślił, iż słuszne jest stanowisko Wojewody [...] co do niemożności stosowania odesłania z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej do terminu ważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja [...] ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę, natomiast odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie kwestii materialnoprawnych, rozstrzyganych w drodze decyzji [...], a nie formalnych (procesowych) jak np. termin ważności decyzji. Zakres przedmiotowy decyzji [...] jest znacznie większy aniżeli decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale i szereg innych skutków prawnych - w tym chociażby w zakresie stosunków własnościowych nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż nie było jego intencją ukształtowanie decyzji [...] jako ważnej jedynie przez ściśle określony czas. Stąd też przyjąć należy, iż tego rodzaju decyzje są ważne bezterminowo i obowiązują dopóki nie zostaną skutecznie wyeliminowane - bądź to trybie administracyjnym, bądź sądowym - z obrotu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył F. J.reprezentowany przez pełnomocnika adw. E. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu administracji, na zasadzie art. 145a p.p.s.a., do wydania w terminie 7 dni orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie w sprawie; 2) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że regulacja art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowi samoistnej przyczyny wygaśnięcia decyzji. 3) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez: a) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w tym, pominięcie materiału dowodowego przedłożonego organowi I instancji w piśmie z dnia 11 marca 2015 r., b) dowolne uznanie, że decyzja jest zgodna z interesem strony i interesem społecznym, pomimo pominięcia okoliczności braku zabezpieczenia sąsiadujących z planowaną inwestycją nieruchomości przed nadmiernym hałasem poprzez brak umieszczenia ekranów dźwiękochłonnych wzdłuż planowanej inwestycji, c) brak merytorycznego rozpoznania sprawy pomimo bezsporności interesu prawnego F. J. w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację przemawiającą w jej ocenie za zasadnością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wskazała m.in., że w zakresie wydawania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej brak jest regulacji co do zasad wygaszania decyzji, co zgodnie z regulacją art. 11i specustawy powoduje konieczność odesłania do art. 37 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowo czy podmiotowo szerszy zakres decyzji [...] niż pozwolenie na budowę nie wyłącza w żadnym stopniu możliwości częściowego wygaszenia tejże decyzji w zakresie regulacji dotyczących procesu budowlanego, a w szczególności zatwierdzenia projektu budowlanego. Oczywistym jest bowiem, że taki jest właśnie sens przedmiotowego odniesienia do regulacji Prawa budowalnego. W pozostałym zakresie dotyczącym regulacji kwestii związanych z wywłaszczeniem czy zapłatą odszkodowania specustawa posiada własne, specyficzne regulacje. To też legło przecież u podstaw jej uchwalenia - uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych z uwagi na niejednokrotnie bardzo długotrwałe procesy związane z uzyskiwaniem prawa do nieruchomości, na których miała przebiegać droga. Wygaszenie decyzji [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego w żaden sposób nie wpłynie przecież na stosunki własnościowe powstałe w wyniku wydania decyzji. Okoliczności te w najmniejszym stopniu nie stoją na przeszkodzie stosowania przepisów prawa budowlanego w zakresie kwestii dla niego właściwych, co więcej wobec jednoznacznej treści art. 11i specustawy, takie stosowanie jest konieczne i uzasadnione. Strona skarżąca podniosła także, że nietrafna jest przyjęta w zaskarżonym postanowieniu, za postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., ocena kryterium bezprzedmiotowości wskazanym w art. 162 § 1 k.p.a., poprzez odniesienie wyłącznie do decyzji, "które nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe)" Pogląd ten sprzeczny jest z poglądem doktryny i orzecznictwem. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przedmiotowej regulacji rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem. Skarżący zarzucił, iż organy całkowicie pominęły przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, mającego na celu ustalenie czy doszło do rozpoczęcia robót w zakresie przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 37 ustawy Prawo budowlane. Przedstawiona przez strony dokumentacja w pełni potwierdza tezę wniosku o braku rozpoczęcia takich prac. Strona podkreśliła również, że wobec niekwestionowanego w sprawie przymiotu strony F. J. zasadnym również było wydanie postanowienia rozstrzygającego w sprawie pod kątem merytorycznym, a za takie strona przyjmuje stanowisko zawarte na stronie 5 uzasadnienia "decyzji". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., na mocy którego organ na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, zasadnie Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. F. J. i E. Z. wnioskiem z dnia 11 marca 2015 r. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Podkreślić należy, że w myśl przepisu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że chodzi o przyczyny natury formalnej, które przykładowo mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12, W. Chróścielewski: Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4(37)/2011, s. 15; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 2012 r., s. 297- 298). Zatem przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że organ I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wykroczył poza zakres dyspozycji objętej art. 61a § 1 k.p.a. Dokonał on bowiem merytorycznej oceny zasadności wniosku strony, pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, do czego nie był uprawniony. Organ w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Tak się jednakże w rozpatrywanym przypadku stało, Wojewoda [...] w gruncie rzeczy przeprowadził postępowanie co do istoty wniosku, a następnie utożsamił brak spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., z istnieniem "innych uzasadnionych przyczyn". Można więc uznać, że zakończył postępowanie aktem merytorycznym nie zaś procesowym, mimo że instytucja odmowy wszczęcia postępowania do takich aktów nie należy. Słusznie także wskazał organ odwoławczy, iż zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie decyzji. Powyższe zostało potwierdzone, w przywołanym przez Ministra, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, ONSA 1989, nr 2, poz. 60, w którym wskazano, że decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 jest decyzją wydaną w nowej sprawie. Należy zatem stwierdzić, że jest to decyzja wydana w pierwszej instancji i służy od niej odwołanie. W związku z powyższym ocena merytoryczna organu, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, bądź też nie zachodzą takie przesłanki, powinna nastąpić w formie przewidzianej przez przepisy prawa, tj. w formie decyzji. Prawidłowo także Minister dostrzegł, iż wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji obok F. J., który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. złożyła również E. Z., która nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z rozstrzygnięcia Wojewody [...] nie wynika natomiast, organ dokonał weryfikacji interesu prawnego E. Z. do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jak każde jurysdykcyjne postępowanie administracyjne musi toczyć się z udziałem stron. Oceny, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje status strony w takim postępowaniu należy dokonywać na zasadach ogólnych, tj. na tle wykładni art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 489/08). Rzeczą organu I instancji było ustalenie, czy wniosek z dnia 11 marca 2015 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji został wniesiony przez legitymowany podmiot, czego organ zaniechał, w każdym bądź razie nie wynika to z analizy akt organu. Mając powyższe na uwadze, za podjęte w granicach prawa, tj. art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju zawarte w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. Zauważyć należy, że zarzuty skargi nie odnoszą się do zasadności wydania postanowienia kasacyjnego lecz odnoszą się w gruncie rzeczy jedynie do zasadności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Strona skarżąca w tym względzie polemizuje z argumentacją Ministra przedstawioną na marginesie w uzasadnieniu podjętego postanowienia. Podkreślić jeszcze raz należy, że Sąd dokonywał kontroli postanowienia wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Tym samym zakres kontroli ograniczony jest ramami wyznaczonymi przedmiotem rozstrzygnięcia, sprowadza się do analizy, czy organ zasadnie uchylił się od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a. Zarówno Sąd, jak i organ odwoławczy nie jest obowiązany do zajęcia stanowiska odnośnie merytorycznej argumentacji i zarzutów przemawiających za wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Dlatego też Sąd uznał, iż brak jest podstaw do odniesienia się do sformułowanych zarzutów naruszenia art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, wymaga podkreślenia, że dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a., zdanie 2, nakazuje aby organ wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Przy czym ponownie zauważyć trzeba, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Jest tylko związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sformułował zalecenia dla organu I instancji (w zakresie zbadania legitymacji E. Z. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem). Kwestie zaś merytoryczne zauważone przez Ministra na marginesie nie wiążą organu pierwszej instancji. Jedynie za konieczne Sąd uznał odniesienie się do zarzutu skargi w kwestii braku merytorycznego rozpoznania sprawy pomimo bezsporności interesu prawnego F. J. i wyartykułowanego wniosku strony skarżącej o zobowiązanie organu administracji, na zasadzie art. 145a p.p.s.a., do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku F. J., bowiem jak zauważono wyżej rozstrzygnięcie, zarówno pozytywne, jak i odmowne zapada w formie decyzji. Organ odwoławczy nie mógł po rozpatrzeniu zażalenia strony wydać decyzji administracyjnej, stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Z uwagi także na charakter kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia także wniosek złożony w trybie art. 145a p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Nie można również przyjąć, tak jak to uczyniła strona skarżąca, że organ II instancji dokonał jakiejkolwiek oceny kryterium bezprzedmiotowości wskazanym w art. 162 § 1 k.p.a., bowiem organ w prezentowanym przez siebie stanie faktycznym sprawy przywołał jedynie stanowisko organu I instancji w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.