VII SA/Wa 2858/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], zgłaszającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej, utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...] WINB") decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania odcinka kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. W.) w miejscowości W. na działkach o numerach [...]obręb [...] W. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2018 r. odwołanie w ustawowym terminie złożyło P. sp. z o. o. z siedzibą w W.( dalej "Skarżąca" lub "Inwestor"). GINB rozpoznając odwołanie przypomniał, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.obejmującego: "budowę odcinka kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej Nr[...] (ul. W.) w miejscowości W.na działkach o numerach [...] obręb [...] W". W dniu 15 czerwca 2018 r. (pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...]) inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy odcinka kanalizacji sanitarnej w pasie drogi krajowej nr [...] (ul. W.) w W., przedkładając określone dokumenty. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] organ wojewódzki wezwał inwestora do uzupełnienia zawiadomienia, w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, o następujące dokumenty:  - Kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis, w związku z wykazaniem zmian w oświadczeniu kierownika budowy Pana P. W., nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, - Protokół odbioru pasa drogowego przez zarządcę drogi krajowej nr [...] (ul. W.) w miejscowości W., - Informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe. Po przedłożeniu przez inwestora ww. dokumentów S.[...] WINB decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., zgłosił sprzeciw do przystąpienia do użytkowania odcinka kanalizacji sanitarnej wskazując, że w analizowanej sprawie inwestor dokonał odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia[...]grudnia 2016 r. polegającego na przesunięciu studni [...]o około 4 m na teren działki [...], w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, co spowodowało zmniejszenie długości zaprojektowanego odcinka kanalizacji w pasie drogi krajowej nr[...] (ul. W.) w miejscowości W., na działce o numerze [...] obręb [...]W., z zaprojektowanych 15 m bieżących na 5 m bieżących. Tym samym zmianie uległa długość odcinka przedmiotowej sieci usytuowanej w pasie drogi krajowej, określona na stronie nr [...] projektu budowlanego. Działka nr [...][ na teren której przesunięto lokalizację studni, nie jest objęta zatwierdzonym projektem, nie stanowi terenu inwestycji objętego decyzją nr [...] Wojewody [...]i znajduje się poza pasem drogi krajowej. Jak wskazał GINB, podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Zgodnie z art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138 i 650) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. W przedmiotowej sprawie inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy odcinka kanalizacji sanitarnej w dniu [...] czerwca 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ wojewódzki wezwał inwestora do uzupełnienia zawiadomienia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia (data odbioru przez inwestora - 22 czerwca 2018 r.) W dniu 4 lipca 2018 r. złożono wymagane dokumenty. Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. zgłosił sprzeciw. Sprzeciw został nadany w placówce Poczty Polskiej S.A. w dniu 11 lipca 2018 r. Wobec powyższego, GINB uznał, że przedmiotowej sprawie organ wojewódzki w ustawowym terminie wniósł sprzeciw. GINB podkreślił, że zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgłoszony sprzeciw jest natomiast uzasadniony przepisami prawa, gdy inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego zagospodarowania terenu. Wojewoda [...] decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "odcinka sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...](ul. W.) w miejscowości W." na 2 odcinkach: [...] na działkach nr: [...]oraz [...] na działkach nr: [...] W skład odcinka [...] wchodziły 3 studnie[...] (zagospodarowanie terenu - rys. nr [...]). Jak wynika z inwentaryzacji kanalizacji sanitarnej sporządzonej w dniu [..]kwietnia 2018 r. oraz zmian naniesionych przez projektanta na projekt zagospodarowania terenu (rys. nr[...] przesunięciu uległa studnia [...] z działki nr [...] (zlokalizowanej w pasie drogowym) na działkę nr [...] (położoną poza pasem drogowym), a wraz z tym przesunięciem uległ zmianie przebieg kanalizacji sanitarnej położony między studnią [...] a studnią [...] oraz pomiędzy studnią [...] a studnią [...] (objętą zgłoszeniem), tj. zmiana projektu zagospodarowania terenu i długości. Art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego stanowi, że to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie dokonane zmiany projektant zakwalifikował jako nieistotne, nanosząc stosowne informacje na projekcie zagospodarowania terenu (rys. nr [...]) oraz w oświadczeniu kierownika budowy z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ stwierdził, że dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma jednak charakteru wiążącego zarówno dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego. Zatwierdzony decyzją Wojewody [...] projekt budowlany obejmował m.in. odcinek sieci kanalizacji sanitarnej [...]zawierający studnie nr: [...]na działkach nr [...], w stosunku do których inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przesunięcie studni nr [...] z działki na [...]na działkę nr [...], nie objętą pozwoleniem na budowę, w stosunku do której inwestor nie legitymował się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być obojętne w sytuacji, polegającej na realizacji kanalizacji sanitarnej ze studnią na nieruchomości nie objętej zakresem udzielonego pozwolenia na budowę i nie należącej do inwestora. Zdaniem organu, bez znaczenia w przedmiotowej pozostaje fakt, że pozostałą cześć inwestycji dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią przy ul. K., ul. W. i ul. M. w W. inwestor zrealizował na podstawie dokonanego w dniu [...] listopada 2016 r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w W. (znak:[...]). Jak wynika z dokumentów dołączonych do ww. zgłoszenia studnia [...]była projektowana na działce nr [...] (stanowiącej pas drogowy) a nie na działce nr [...] (na której została wykonana), objętej zgłoszeniem. Wprawdzie inwestor do dokonanego zgłoszenia przedłożył oświadczenie o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane, dotyczyło ono wprawdzie inwestycji obejmującej budowę kanalizacji sanitarnej w W., jednakże w innym zakresie a przede wszystkim złożonym w postępowaniu prowadzonym przez inny organ, tj. Starostę Powiatowego w W. Z powyższą decyzją GINB nie zgodziła się Skarżąca, zarzucając decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że przesunięcie studni S12 o około 4m na teren działki [...] w stosunku do zatwierdzonego odcinka kanalizacji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. W.) w miejscowości W., na działce o numerze [...] obręb [...] W. z zaprojektowanych 15 metrów bieżących na 5 metrów bieżących, jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, znak: [...], w sytuacji kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym kwalifikacja odstępstwa dokonana przez projektanta, prowadzi do odmiennego przeciwnego wniosku, że dokonane odstępstwo nie jest istotne, gdyż przesunięcie studzienki nie dotyczy zmiany zagospodarowania działki, nie powoduje zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz nie oddziałuje na uzasadnione interesy osób trzecich; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 36a ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9) i art. 34 ust. 3 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że jeżeli odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie dotyczy zmiany zagospodarowania działki i nie powoduje zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz nie oddziałuje na uzasadnione interesy osób trzecich, to okoliczność ta oznacza, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że wbrew stanowisku organu, Skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości, na których zrealizowano budowę kanalizacji sanitarnej oraz wymaganymi zezwoleniami. Przepisy prawa budowalnego nie zawierają wprost definicji istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego. Należy zatem odwołać się w tym względzie do treści art. 36a ust. 5 Prawa budowalnego. Stąd za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę, należy między innymi uznać zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i charakterystycznych parametrów obiektu budowalnego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. W przypadku inwestycji liniowych, do których należy zaliczyć przedmiotową budowę kanalizacji sanitarnej, przede wszystkim istotny jest zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, a także parametry realizowanej kanalizacji W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że nastąpiła zmiana polegająca na przesunięciu studni S12 o około 4m na teren działki [...] w stosunku do zatwierdzonego odcinka kanalizacji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. W.) w miejscowości W., na działce o numerze [...] obręb [...] W., z zaprojektowanych 15 metrów bieżących na 5 metrów bieżących w stosunku do lokalizacji wynikającej z zatwierdzonego decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, znak: [...], projektu budowlanego. Przesunięcie nastąpiło jednak bez istotnej zmiany projektowanego przebiegu sieci oraz wbrew stanowisku organu w obrębie działek objętych wymaganymi zezwoleniami. Nie doszło przy tym do zmiany jakichkolwiek parametrów inwestycji, a wiec przekroju przewodu sanitarnego. Działka [...] jest objęta zgłoszeniem do Starosty W. z dnia[...]listopada 2016 roku, co potwierdziło załączone do odwołania zgłoszenie wraz z załącznikiem w postaci projektu budowalno-wykonawczego sporządzonego przez projektanta K. M. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że nie doszło do zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działek, w którym znalazł się projektowany przebieg sieci. Niewielka przedmiotowa zmiana, nie zmieniła zakresu inwestycji, a zatem nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego. Zmiana ta pozostaje bez wpływu na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich. W sprawie nie doszło zatem do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowalnego. Skarżąca dodała ponadto, że kwalifikacji odstąpienia dokonuje projektant (art. 36a ust. 6 Prawa budowalnego), co w niniejszej sprawie miało miejsce (adnotacja projektanta na kopii mapy załączonej do oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] czerwca 2018 roku oraz na kopii mapy do celów projektowych, stanowiącej zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu; oświadczenie kierownika budowy podpisane przez kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta). Skarżąca zdaje sobie sprawę z tego, że dokonana w ten sposób kwalifikacja nie przesądza bezwzględnie o charakterze odstąpienia, jednak odmienna ocena organu w tej kwestii, nie została poparta żadnymi dowodami, a jedynie pobieżną argumentacją, o czym świadczy ograniczenie postępowania dowodowego w tej kwestii przez organ pierwszej instancji (co zostało zaakceptowane przez Organ), do pomierzenia długości na kopii mapy do celów projektowych. Tymczasem wobec sporu powstałego na tle kwalifikacji odstępstwa, należało przede wszystkim rozważyć potrzebę skorzystania z wiadomości specjalnych – opinii biegłego, aby ponad wszelką wątpliwość ustalić, w jakim zakresie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego w kontekście art. 36a ust. 5 Prawa budowalnego. Organ zaniechał przeprowadzenia takich czynności. W konsekwencji – w przekonaniu Skarżącej – organ naruszył także prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 36a ust. 1 i 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9) i art. 34 ust. 3 pkt 1) i 2) ustawy Prawo budowlane. W opisanych wyżej okolicznościach, przesunięcie studni S12, nie stanowi zmiany wymagającej uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane. Wykładnia przyjęta przez Organ pierwszej instancji, prowadzi do błędnego wniosku, że nawet nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze w skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] lipca 2018 roku. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przesłanki zapadłego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu. Organ podtrzymał zatem stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów Skarżącej GINB ponownie zauważył, że bez znaczenia w przedmiotowej pozostaje fakt, iż pozostałą cześć inwestycji dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią przy ul. K., ul. W. i ul. M. w W. inwestor zrealizował na podstawie dokonanego w dniu [...]listopada 2016 r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w W. (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów dołączonych do ww. zgłoszenia studnia [...] była projektowana na działce nr [...] (stanowiącej pas drogowy) a nie na działce nr [...] (na której została wykonana), objętej zgłoszeniem. Wprawdzie inwestor do dokonanego zgłoszenia przedłożył oświadczenie o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane, dotyczyło ono wprawdzie inwestycji obejmującej budowę kanalizacji sanitarnej w W. jednakże w innym zakresie a przede wszystkim złożonym w postępowaniu prowadzonym przez inny organ, tj. Starostę Powiatowego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] WINB nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak zgodnie wskazują organ i Skarżąca spółka, bezsporne są w sprawie ustalenia faktyczne, że toku prac prowadzonych na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia Skarżącej na budowę pn.: "Budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. W.) w miejscowości W. na działkach o numerach [...] obręb [...] W.", doszło do odstępstwa, które polegało na przesunięciu studni [...] o około 4 m na teren działki nr [...] w stosunku do zatwierdzonego odcinka kanalizacji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. W.) w miejscowości W. na działce o numerze [...] obręb [...] W. W wyniku tego, na ww. działce nr [...] zamiast 15 metrów bieżących sieci kanalizacyjnej, powstała niezaplanowana studnia [...] oraz 5 metrów bieżących odcinka kanalizacji. Siłą rzeczy, zmianie ulec musiała również długość odcinka zrealizowanego na działce położonej w pasie drogi krajowej nr [...], na której pierwotnie posadowiona miała być studnia [...]. W tych okolicznościach, istota sporu w przedmiotowej sprawie wynika wyłącznie z odmiennej oceny powstałego odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Sąd czuje się w obowiązku przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Przepisy Prawa Budowlanego nie określają expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednak zgodnie, że podstawą wniesienia sprzeciwu może, a nawet powinno być ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2007 r., II OSK 1535/06, LEX nr 425357; wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2009 r., II SA/Gd 104/09, LEX nr 547305, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/16; zob. też A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. wyd. IIIA, opubl. WKP 2018). W wyroku z 27 marca 2007 r. (sygn. akt II OSK 520/06, LEX nr 503755) Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że przesłanki wniesienia sprzeciwu należy wyinterpretować z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego, i przyznanych im kompetencji. Nie określając wprost przesłanek wniesienia sprzeciwu, prawodawca wyszedł z założenia, że nie sposób przewidzieć i skatalogować w normie prawnej wszystkich okoliczności, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu w związku z zamiarem użytkowania obiektu budowlanego. Można jednak stwierdzić, że organ wnosi sprzeciw wobec zamiaru użytkowania obiektu budowlanego w przypadku ustalenia, że inwestor odstąpił od projektu budowlanego w sposób istotny lub od innych warunków pozwolenia na budowę. Zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/17; zob. także: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz. wyd. III, opubl. WK 2016). Istotne odstąpienie od projektu i innych warunków pozwolenia na budowę wskazuje jako podstawę wniesienia sprzeciwu również Z. Niewiadomski (Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, 2011, s. 580). W tak ukształtowanym stanie prawnym, ocena charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i zakresu udzielonego pozwolenia determinuje dalszy tok postępowania w sprawie. Organ, w przypadku uznania, że jest ono istotne zobowiązany jest podjąć stosowne działania i wnieść sprzeciw, o którym w mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma ocena, czy odstępstwo, którego dopuścił się inwestor – Skarżąca spółka, ma taki właśnie charakter. W myśl art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ww. przepisu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury, jak również charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Ten ostatni przepis Prawa budowlanego (art. 36a ust. 5a) przewiduje natomiast, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Jak już wyjaśniono na wstępie, w sprawie nie budzą sporów ustalenia faktyczne poczynione przez organy w toku postępowania. Z inwentaryzacji kanalizacji sanitarnej sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. oraz zmian naniesionych przez projektanta na projekt zagospodarowania terenu (rys. nr [...]) przesunięciu uległa studnia [...] z działki nr [...] (zlokalizowanej w pasie drogowym) na działkę nr [...] (położoną poza pasem drogowym, na której nie była ona planowana), a wraz z tym przesunięciem uległ zmianie przebieg kanalizacji sanitarnej położony między studnią [...] a studnią [...] oraz pomiędzy studnią [...] a studnią [...] (objętą zgłoszeniem), skutkujący zmianą długości poszczególnych odcinków kanalizacji na działkach nr [...]. Z tego też wniosek, że odstępstwo od projektu skutkowało zarówno zmianą zagospodarowania terenu (w szczególności działki nr [...]), jak i doprowadziło do zmiany długości sieci kanalizacyjnej na obu ww. działkach. W tych okolicznościach, zdaniem tutejszego Sądu organy nadzoru ze wszech miar trafnie uznały, że przedmiotowe odstępstwo miało istotny charakter. W świetle przepisów art. 36 ust. 5 i ust. 5a Prawa budowlanego, w przypadku obiektów liniowych, a do takich bez wątpienia zalicza się obiekty budowlane sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej (art. 3 pkt 3a ustawy), istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest każda zmiana parametrów takiego obiektu dotycząca wysokości, szerokości lub długości. Przesądza o tym jednoznaczna treść przepisu art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela ponadto dominujące stanowisko orzecznictwa, że przesunięcie trasy sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej (jako obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego) powoduje zmianę zakresu projektu zagospodarowania terenu. Zmiana usytuowania istotnych elementów sieci wodociągowej/kanalizacyjnej na działce, a więc i zmiana odległości sieci od granic działek sąsiednich i ewentualnie innych sieci, np. elektrycznej podziemnej) stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmiana taka należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i wymagane jest do tego uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor dokonał takiej zmiany bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy w celu zalegalizowania dokonanych robót, nawet jeśli projektant zmiany te kwalifikował jako nieistotne (por. np.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1199/15; wyrok WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2010 r., II SA/Po 934/09). Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2422/14, podzielając stanowisko organów że zmiana lokalizacji przebiegu sieci wodociągowej oraz zmiana charakterystycznych parametrów technicznych zrealizowanej inwestycji – w wyniku niewykonania części inwestycji w obrębie działek, na których miała ona przebiegać, stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę zdefiniowane w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowanego, a ponadto narusza wartości wyrażone w art. 5 ustawy Prawo budowlanego, w tym zasadę poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione stanowisko. Skoro bowiem doszło do wybudowania studni ściekowej [...] na działce nr [...], położonej poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. W.) w miejscowości W. zamiast na działce nr [...] (zlokalizowanej w pasie ww. drogi), na której była ona przewidziana wedle zatwierdzonego projektu budowlanego, to zmianie uległ sposób zagospodarowania obydwu ww. działek (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Co więcej, zmiany objęły długość odcinka kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanego tak na jednej, jak i drugiej działce, co wypełnia hipotezę art. 36a ust. 5 tej ustawy. Wymaga w tym miejscu zauważenia, że jak wynika z akt sprawy, Skarżąca w dacie uzyskania pozwolenia na budowę faktycznie posiadała prawo do dysponowania działką nr [...]na cele budowlane, niemniej zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał takiego sposobu zagospodarowania tego terenu, jaki jest skutkiem odstępstwa od planu. Zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ze skargi wynika, iż Skarżąca zdaje sobie sprawę z tego, że dokonana w ten sposób kwalifikacja projektanta nie przesądza bezwzględnie o charakterze odstąpienia. O tym rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi mieć na uwadze treść wiążących w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. przywołanego art. 36a ust. 1, ust. 5 i ust. 5a ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał, że organ prawidłowo zastosował i wyłożył przepisy prawa materialnego, a stosowne wyjaśnienia w zakresie przyjętego przez niego rozstrzygnięcia zawarł w uzasadnieniu decyzji. Z tych też powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.