VII SA/Wa 286/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniesionego przez [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Prezes Urzędu wydał w dniu [...] czerwca 2014 r. decyzję [...], którą po rozpatrzeniu wniosku K. P. jako pasażera lotu z dnia [...] czerwca 2013 r. na trasie [...] ([...]) – [...] o oznaczeniu kodowym [...], stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia (WE) poprzez niewypłacenie stronie skarżącej odszkodowania w wysokości 600 Euro, ustalił termin usunięcia ww. nieprawidłowości w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną za naruszenie postanowień rozporządzenia w wysokości 1 000 zł: I) stwierdził naruszenie prawa przez [...] S.A.; II) określił zakres nieprawidłowości na: - naruszenie obowiązku wypłaty na rzecz K. P. odszkodowania w wysokości 600 Euro, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia (WE) nr 261/2004; - naruszenie obowiązku otoczenia K. P. bezpłatną opieką, o której mowa w art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, oraz - naruszenie obowiązku udzielenia K. P. informacji na temat przepisów rozporządzenia, o którym mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, III) ustalił 14 dniowy termin usunięcia naruszeń, o których mowa w pkt II tiret pierwszy niniejszej decyzji, liczony od dnia doręczenia [...] S.A. decyzji ostatecznej; IV) nałożył na [...] S.A. karę w wysokości 2 500 zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1 pkt 2, art. 209b ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393) oraz na podstawie art. 5, 7, 8, 9, 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 s. 1, 2004, s. 1). 2. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wszczętego na wniosek pasażera lotu z dnia [...] czerwca 2013 r. na trasie [...] – [...] o oznaczeniu kodowym [...], w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję, którą stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia (WE) poprzez niewypłacenie stronie skarżącej odszkodowania w wysokości 600 Euro, ustalił termin usunięcia ww. nieprawidłowości w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] S.A. karę pieniężną za naruszenie postanowień rozporządzenia w łącznej wysokości 1 000 zł; w uzasadnieniu wskazał, że przewoźnik był zobowiązany do stwierdzenia naruszenia obowiązku wypłaty odszkodowania, gdyż przewoźnik nie dowiódł nadzwyczajności okoliczności będących przyczyną odwołania przedmiotowego lotu; pomoc się nie należała stronie skarżącej, bo nie oczekiwała na lotnisku na start alternatywnego lotu; strona skarżąca nie została poinformowana o przysługujących jej prawach. [...] S.A. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy; spółka zarzuciła, że nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż w jej ocenie wykonanie długodystansowego lotu z niesprawnymi toaletami może zagrażać zdrowiu i życiu osób odbywających podróż; złożyła do akt sprawy wydruk fotografii informacji o prawach pasażerów. 3. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ustalił, że strona skarżąca posiadała potwierdzoną rezerwację na lot z dnia [...] czerwca 2013 r. na trasie [...] – [...] o oznaczeniu kodowym [...], który stanowił pierwszy etap jej podróży lotniczej do [...]. Lot ten się nie odbył. Strona skarżąca została poinformowana o odwołaniu lotu po stawieniu się na lotnisku celem odbycia tego lotu. Stronie skarżącej zaoferowano przelot do miejsca docelowego w dniu 30 czerwca 2014 r. Strona skarżąca przyjęła propozycję odbycia podróży do miejsca docelowego w dniu 30 czerwca 2014 r. Z treści złożonej skargi oraz pisma reklamacyjnego skierowanego do przewoźnika wynika, że w trakcie oczekiwania na lot strona skarżąca nie otrzymała od przewoźnika żadnej pomocy ani informacji o prawach pasażera. W ocenie organu z wydruku informacji o prawach pasażera nie wynika, iż była ona dostępna w dniu wylotu w porcie wylotu. Z wyjaśnień złożonych przez przewoźnika wynika, że skarżony lot miał być wykonany przy użyciu samolotu marki Boeing typ B767 o znakach rej. [...]. W dniu [...] czerwca 2013 r. podczas przeglądu przedstartowego przed lotem bezpośrednio poprzedzającym skarżony lot została stwierdzona niesprawność instalacji wodnej samolotu (niskie ciśnienie wody w toaletach i podgrzewaczach). Dyrektor Departamentu Techniki Lotniczej Urzędu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. potwierdził fakt i datę ujawnienia przedmiotowej usterki, a także to, iż samolot został wycofany z eksploatacji do godz. 10.00 UTC w dniu [...] czerwca 2013 r. po wymianie dwóch komponentów samolotu tj. Air Compresor oraz Air Compresor Check Valve; wskazał, że przedmiotowa usterka nie miała wpływu na bezpieczeństwo lotu, i zauważył, iż nie praktykuje się handlowych lotów transatlantyckich z niesprawnymi wszystkimi toaletami. Organ podał, że faktem powszechnie znanym jest, iż mierzona metodą trasy po ortodromie odległość pomiędzy [....] a [...] wynosi 6 866 km. Zgodnie z art. 138 w zw. z art. 127 § 3 kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż wbrew treści norm i wbrew celom rozporządzenia (WE) nr 261/2004, pomimo tego, że strona skarżąca podniosła, iż nie została objęta opieką na czas oczekiwania na alternatywny lot w najwcześniejszym możliwym terminie – wskazuje, iż przewoźnik lotniczy nie naruszył prawa w tym zakresie, gdyż zobowiązany jest otoczyć opieką jedynie tych pasażerów, którzy na alternatywny oczekują na lotnisku. Tymczasem Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie C-12/11 w postępowaniu [...] p-ko [...] wprost wskazał, iż "wykładnia mająca na celu dopuszczenie ograniczeń, czy to pod względem czasowym, czy też pieniężnym, obowiązku zapewnienia przez przewoźnika lotniczego opieki pasażerom, których lot został odwołany, skutkowałoby sprzeciwieniem się celom zamierzonym w rozporządzeniu nr 261/2004 (...), gdyż w sytuacji wykraczającej poza tak dopuszczone ograniczenia pasażerowie byliby pozbawieni jakiejkolwiek opieki i pozostawieni samym sobie." W ocenie organu II instancji utrzymanie w mocy decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie w oczywisty sposób sprzeczne z treścią i celami rozporządzenia (WE) nr 261/2004, stanowiłoby zarówno rażące naruszenie art. 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, a tym samym rażąco naruszony byłby interes społeczny. Organ stwierdził również, że - z uwagi na okoliczność, iż organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia – należało orzec jak w sentencji (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 940/05, LEX nr 275527). II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 4. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S.A.; zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez brak sprecyzowania przez organ odwoławczy, czy uchylił decyzję organu I instancji, czy pozostawił ją w mocy; b) art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez subiektywną ocenę sytuacji, niepopartą wcześniejszym zebraniem i rozpatrzeniem całokształtu materiału dowodowego poprzez uznanie, iż decyzja Dyrektora Departamentu techniki Lotniczej była jednoznaczna i zezwalała na wykonanie skarżonego lotu, podczas gdy pełna ocena materiału dowodowego prowadzi do twierdzeń przeciwnych; c) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów przewoźnika zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; d) art. 139 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez orzeczenie przez organ, iż przewoźnik naruszył art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 14 rozporządzenia, podczas gdy w decyzji I instancji naruszenia takiego nie stwierdził; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia poprzez nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 2500 zł oraz obowiązku wypłaty odszkodowania pasażerce w kwocie 600 Euro, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że bezpieczeństwo lotu stanowi przesłankę konieczną do stwierdzenia, aby uznać, iż przyczyna odwołania lotu stanowiła nadzwyczajną okoliczność wyłączającą odpowiedzialność przewoźnika lotniczego, pomimo braku w przepisach prawnych oraz doktrynie enumeratywnego wyliczenia tego rodzaju czynników – - wniosły o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, z uwagi na fakt, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 7. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Z akt sprawy wynika, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponownie rozpoznając sprawę stwierdził naruszenie obowiązku otoczenia K. P. bezpłatną opieką, o której mowa w art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, oraz naruszenie obowiązku udzielenia K. P. informacji na temat przepisów rozporządzenia, o którym mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, czego nie stwierdzono w decyzji organu I instancji, oraz, nałożył na [...] S.A. karę w wysokości 2 500 zł, podczas gdy w decyzji organu I instancji kara została wymierzona w wysokości 1 000 zł. 8. Zgodnie z art. 139 kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przez decyzję wydaną przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć taką decyzję, która powoduje, że sytuacja odwołującego się jest gorsza od tej, jaką miał przed rozpatrzeniem jego odwołania przez organ odwoławczy, czyli, że jego sytuacja nie tylko nie poprawiła się w wyniku jego odwołania – lecz przeciwnie, uległa pogorszeniu. Z przepisu tego wynika również, że organ odwoławczy ma prawo wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, lecz jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. I OSK 1851/12 (LEX nr 1497287) stwierdził, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art. 139 kpa - będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Jedynie w dwóch przypadkach organ odwoławczy może odstąpić od tej zasady: po pierwsze, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo; po drugie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa o odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2009, wyd. 10, s. 496). Stwierdzić zatem należy, że istotą zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa, jest stworzenie stronie odwołującej się takich gwarancji procesowych, które zapewnią, że w wyniku jej odwołania, jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, ponieważ organ odwoławczy nie może wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja organu pierwszej instancji. Oznacza to zatem, że stosowanie tego przepisu musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. Jeśli natomiast uchybienie organu pierwszej instancji nie jest rażącym naruszeniem prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Przez sformułowanie "na niekorzyść", jak już wyżej wskazano, należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym zaś, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Przez rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 kpa - pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony – należy rozumieć jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia natomiast organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony. Organ odwoławczy stwierdzając jedynie błąd w ustaleniach faktycznych, a więc zwykłe naruszenie prawa powinien utrzymać w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji jako korzystniejszą dla odwołującej się strony. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego umożliwia orzeczenie na niekorzyść strony. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie decyzja Prezesa ULC pogarsza sytuację strony skarżącej. Rozważeniu podlega zatem, czy zaistniały wymienione w art. 139 kpa okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasady orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednakże, bowiem organ nie uzasadnił w sposób wystarczający, które przepisy prawa, i to w sposób rażący, naruszyła decyzja organu I instancji, lub też czy też rażąco naruszyła interes społeczny. Stanowiska swojego – w kontekście zastosowania określonej w art. 139 kpa instytucji reformationis in peius – organ w sposób wystarczający nie uzasadnił. Ponadto zauważyć należy, co słusznie zarzuciła strona skarżąca, że organ odwoławczy nie sprecyzował, czy uchylił decyzję organu I instancji czy pozostawił ją w mocy. W tej sytuacji uznać należy, że takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. 9. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.