VII SA/Wa 2886/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2014 r., [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] nakazującej Miastu [...] wykonanie w terminie do 31 marca 2015 r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych podczas rozbudowy Al. R. w S. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że od powyższej decyzji Miasto S. wniosło odwołanie a następnie pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku o pozbawienie kategorii odcinka drogi krajowej nr[...] relacji Ł.-S. – H. na przebiegu przez S. obejmującego ulicę W. oraz ulicę Aleja R. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 warunkiem obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. sytuacji, w której w postępowaniu głównym nie można wydać rozstrzygnięcia dopóki organ lub sąd w odrębnym postępowaniu nie wypowie się w tym przedmiocie. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie decyzji jest niemożliwe. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi związek pomiędzy rozpatrzeniem odwołań Miasta S. i B. L. a wyżej opisanym wnioskiem. Skargę na powyższe postanowienie złożył B. L. zarzucając naruszenie: - art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niezastosowanie podstawowych zasad postępowania, co doprowadziło do istotnego naruszenia praw strony postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania; - art. 28 i art. 109 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez pominięcie pozostałych uczestników postępowania naprawczego, którym przyznano status strony; - art. 170 p.p.s.a. poprzez ignorowanie wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach sadów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2007 roku sygn, akt I OSK 1184/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 roku (sygn. akt II SA/Łd 1381/10), Wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 roku (sygn. akt. II OSK 1603/11), Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 roku (sygn. akt. VII SA/Wa 675/13). Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżone postanowienie nie zawiera prawidłowego wyjaśnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, a tym samym nie pozwala stwierdzić, czy rzeczywiście istniały przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego z urzędu w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta [...] skierowanym do innego organu. Organ nie wyjaśnił w ogóle związku toczącego się postępowania odwoławczego przed GINB z istnieniem zagadnienia wstępnego, za które uznał ów wniosek a przede wszystkim nic wskazał i nie wyjaśnił w jaki sposób rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od przyszłego (hipotetycznego) orzeczenia innego organu. Organ administracji jest zobowiązany ustalić merytorycznie związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W przypadku gdy związek ten nie występuje nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącego, wniosek o zmianę kategorii odcinka drogi krajowej nie tamuje możliwości merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych powtórnie przez stronę w postępowaniu odwoławczym, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została dla określonego stanu prawnego i faktycznego sprawy, który nie zmienił się. Nie ma żadnych podstaw do zmiany kategorii drogi krajowej na drogę wojewódzką z uwagi na to, że obowiązujące przepisy prawa dopuszczają odstępstwo od warunków dotyczących odstępów między skrzyżowaniami dla dróg kat. GP i G w sytuacji uzasadnionej ukształtowaniem istniejącym sieci drogowej (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., § 9 ust. 2), umiejscowienie samego zjazdu na działkę skarżącego uzasadnione jest wprost w § 9 ust. 1 pkt.3 tego rozporządzenia jak również, że wyroki sądów administracyjnych nakazują sprawdzenie zarzutów podnoszonych przez skarżącego z odpowiednimi przepisami dla aktualnego stanu prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2014 r. zawieszające - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - postępowanie odwoławcze od decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. nakazującej Miastu S. wykonanie w terminie do 31 marca 2015 r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych - podczas rozbudowy Al. R. w S. - robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi jednak o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zbadania, czy istnieje miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związek bezpośredni, rozumiany jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Tym samym w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania organ winien w sposób jasny, zgodnie z wymogami wymienionymi w art. 107 § 3 kpa, wykazać istnienie zagadnienia prejudycjalnego, bez rozpatrzenia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie tak korzystnego, jak i negatywnego rozstrzygnięcia. Takiej argumentacji zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie nie zawiera, poza ogólnym stwierdzeniem, że okoliczność na którą powołuje się strona - zapewne związane ze złożeniem wniosku do Ministra Infrastruktury i Rozwoju stanowi zagadnienie wstępne o pozbawienie kategorii odcinka drogi krajowej nr [...] relacji Ł. – S. – H. na przebieg przez miasto S. obejmującego ulicę W. oraz ulicę Aleja R. - stanowi zagadnienie wstępne. Tym samym organ nie wykazał, że w przedstawionych wyżej okolicznościach nie było możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014r. i wydanie decyzji. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.