VII SA/Wa 292/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. K.od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowo-usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, budową zbiornika przeciw pożarowego ze stanowiskiem czerpania wody, wykonaniem drenażu obniżającego poziom wód gruntowych z wylotem do ziemnego zbiornika przeciw pożarowego i odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do rowu, budową przyłącza energetycznego, na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, B. i J. małżonkowie W. oraz A. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] (sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...], znak: [...]) stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1647/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r., znak: [...], wskazując, że organ odwoławczy uchylił się od własnej analizy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co było konieczne dla oceny zarzutu, że Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., naruszył rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym w toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. została przez [...] zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/10 oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 399/11 oddalił skargę kasacyjną, uznając, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z prawem miejscowym. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. o udzieleniu [...] pozwolenia na użytkowanie opisanego na wstępie budynku magazynowo – usługowego, zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Starosty [...]. Po rozpoznaniu zażalenia E. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., Nr [...] stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia wniesionego przez [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po przeprowadzeniu wznowionego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. - uchylił ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. o udzieleniu [...], pozwolenia na użytkowanie opisanego na wstępie budynku magazynowo – usługowego oraz odmówił udzielenia [...] pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku magazynowo –usługowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wznowione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. o udzieleniu [...] pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku magazynowo – usługowego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., którą udzielono [...], pozwolenia na użytkowanie opisanego na wstępie budynku magazynowo – usługowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], znak: [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], znak: [...] udzielającej [...] pozwolenia na użytkowanie opisanego na wstępie budynku magazynowo-usługowego. Od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. wniosła skarżąca – E. K. W tych okolicznościach sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Przywołując stan faktyczny sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego, (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., II OSK 3048/12). Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11). Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12). Następnie organ wskazał, że zgodnie z uchwałą 7 Sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną, tj. pozwolenie na użytkowanie, nakazuje zatem stwierdzić nieważność również decyzji zależnej. W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego, organ II instancji za zasadną uznał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] eliminującą z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., z uwagi na uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. złożyła skarżąca zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem reguł określonych w w/w przepisach, a w efekcie niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie; - art. 156 § 1 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w rezultacie niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinna być utrzymana w mocy - podczas gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została prawidłowo i nie ma podstaw prawnych do usuwania jej z obrotu; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, podczas gdy zastosowany powinien być przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że skarżąca działała legalnie, nie dopuściła się samowoli budowalnej, nie ma podstaw do usuwania z obrotu pozwolenia na użytkowanie, nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego bowiem budowa była legalna, a więc postępowanie w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powinno być umorzone; - art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowalne a to z uwagi na fakt, że w sprawie nie ma żadnych podstaw prawnych do odmawiania skarżącej pozwolenia na użytkowanie legalnie wzniesionego obiektu, ponieważ pozwolenie na użytkowanie zostało uzyskane zgodnie z prawem; - art. 21.1 i 64 Konstytucji z uwagi na fakt, iż usunięcie z obrotu pozwolenia na użytkowanie pozbawi skarżącą możliwości korzystania z legalnie wybudowanego obiektu, choć nie istnieją żadne podstawy prawne do ograniczania prawa własności skarżącej co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tak skonstruowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji, jedną z podstaw zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Należy podkreślić, że sprawa niniejsza w kontekście trybu jaki jest właściwy do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie, została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 85/13), zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy zgodzić się z tym, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w stosunku do decyzji zależnej, lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania – ex nunc". Zatem jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której w wyniku stwierdzenia nieważności skutki prawne zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. W niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte z urzędu, a tym samym organ widział celowość i konieczność zastosowania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Słusznie organ uznał, iż istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzjami Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., o udzieleniu [...] pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – usługowego, zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Starosty [...]. Ostateczne i prawomocne twierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z dnia [...] października 2009 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tej samej inwestycji co do której stwierdzono jej sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed jej wydaniem. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż brak w obrocie prawnym poprzedzającej decyzji musiałby w konsekwencji prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzenia przez nadzór budowlany stosownego postępowania naprawczego. Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego." (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap." (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1499/08).Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zasadnym było ustalenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji organu powiatowego), co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie naruszenia tego przepisu organ wprost nie wskazał w zaskarżonej decyzji, stwierdzając tylko ogólnie, że z przepisów Prawa budowlanego wynika, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz warunków w niej zawartych ale nie jest to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać podniesione w skardze zarzuty za niezasadne, organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy z zapewnieniem stronom udziału w każdym stadium postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).