VII SA/Wa 292/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska ( spr. ), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia K. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiające wszczęcia, na wniosek K. K., postępowania w sprawie legalności budynku warsztatowego przy ul. [...] w W.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w sprawach budowlanych precyzuje art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Podał, że organ powiatowy słusznie uznał, że K. K. nie przysługuje przymiot strony w sprawie opisanego budynku warsztatowego. Sam fakt sąsiedztwa z działką inwestycyjną nie powoduje automatycznie interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość danemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zdaniem organu analiza art. 28 K.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego) oraz ewentualnego obszaru oddziaływania wskazuje, iż K. K. posiada wyłącznie interes faktyczny. Zakłócanie spokoju w związku z pracami naprawczymi samochodów, czy kłęby spalin i tumanów kurzu z piaszczystej części ul. [...] podnoszących się w trakcie remontowania samochodów nie narusza przepisów, na podstawie których można byłoby uznać skarżącego za stronę. Nadto, podnoszona w zażaleniu emisja spalin i hałasu, winna być rozstrzygana na gruncie prawa cywilnego - art. 144 kc. Oddziaływanie wynikające z działalności prowadzonej na własnej nieruchomości może również dotyczyć nieruchomości położonych w dalszej odległości i nosi miano immisji. Immisje dzieli się na bezpośrednie i pośrednie. Immisje pośrednie - jak sama nazwa wskazuje - oddziałują na nieruchomość sąsiednią w sposób pośredni. Wśród immisji pośrednich wyróżnia się wstrząsy wytwarzanie pary, dymu, pyłów, spalin, zapachów, nadmierny hałas (uchwała NSA z dnia 4.03.1975r. III CZP 89/74, OSP 1976, z 4, poz. 86,). Organ nie jest zobligowany do uwzględnienia interesu faktycznego K. K., gdyż nie jest on prawnie chroniony, stąd nie może on skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego. Następnie organ wskazał, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...]), w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] (ul. [...]) na której zlokalizowany jest budynek warsztatowy. Powyższe działki oddzielone są działkami nr ew. [...] i [...], stanowiącymi ul. [...], co oznacza, że skarżący nie posiada interesu prawnego w stosunku do nieruchomości przy ul. [...]. Na marginesie organ dodał, że w sprawie ww. budynku warsztatowego przeprowadzone zostanie stosowne postępowanie administracyjne z urzędu. Skargę na ww. postanowienie złożył K. K., zarzucając naruszenie: 1. Art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie wzięcie pod uwagę, że budynek warsztatowy powstał w wyniku samowoli budowlanej, a także nie wyjaśnienie statusu przyległej do budynku warsztatowego ul. [...]. Brak pogłębienia zaufania obywateli do organów poprzez powierzchowne stwierdzenie przeprowadzenia postępowania z urzędu w sytuacji realnych zagrożeń ww. budynku, a także użytkowanej ul. [...]; 2. Art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie interes faktyczny, co powoduje nieuprawnione uznanie, iż nie może być stroną postępowania i odmowę jego wszczęcia; 3. Art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie postanowienia ograniczające się do przytoczenia przepisów i stwierdzenia, iż nieruchomość skarżącego leży poza obszarem oddziaływania warsztatu, bez wskazania na jakich dowodach organ oparł rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom strony, a także uzasadnienia dlaczego wskazane przez skarżącego okoliczności i zagrożenia nie stanowią o jego interesie prawnym, w tym w odniesieniu do użytkowania ul. [...], która jest nieruchomością sąsiednią o wspólnej granicy z nieruchomością skarżącego; 4. Art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d i e oraz pkt 9 Prawo budowlane - poprzez dopuszczenie do użytkowania budynku warsztatowego, który wykonano w sposób niespełniający wymagań bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem, poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, mimo, że obiekt winien być zaprojektowany i zbudowany zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej zapewniając ochronę w wymienionych obszarach; 5. Art. 28 ust. 2 Prawo budowlane - poprzez błędne określenie, że nieruchomość skarżącego, zlokalizowana 8 m od budynku, z którego wyjście/wyjazd prowadzi na ul. [...], naprzeciwko ogrodzenia działki skarżącego, nie stanowi nieruchomości sąsiedniej, a obszar oddziaływania nie obejmuje tej nieruchomości, brak podniesienia faktu bezpośredniego graniczenia ul. [...] z nieruchomością skarżącego; 6. Art. 66 Prawo budowlane - poprzez niewydanie zakazu użytkowania budynku, a także ul. [...], w związku z wystąpieniem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska oraz w związku z ich użytkowaniem w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Skarżący wniósł o: 1) wydanie decyzji zakazującej użytkowanie budynku warsztatowego, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a. - który legł u podstaw postanowień organów - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, to jest istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odnośnie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominuje stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało ono zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać jego wszczęcia, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, zob. również wyrok NSA z 18 listopada 2016r., II OSK 330/15, wyrok NSA z 18 maja 2016r., II OSK 2177/14 www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). W konsekwencji zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone tylko do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie może rozpatrywać kwestii merytorycznych. Tymczasem z akt sprawy i analiz organów wynika, że kontrolowane postanowienia zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego dokonano również oględzin w dniu [...] grudnia 2016 r. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła z przyczyn oczywistych. Nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji przedwcześnie uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Przypomnieć trzeba, że skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości nr ew. [...] położonej przy ul. [...]. Nie jest to co prawda sąsiedztwo bezpośrednie, ale poprzez ulicę osiedlową o szerokości 8 m. (stanowiącą dwie odrębne działki), niemniej skarżący domagał się interwencji w związku z funkcjonowaniem warsztatu samochodowego na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę oraz prowadzenie uciążliwej działalności usługowej. Organy ograniczyły się natomiast do stwierdzenia, że skoro nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której usytuowany jest warsztat samochodowy, to jest oczywiste, że nie posiada on legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności tego obiektu. W opisanej sytuacji, ustalenie interesu prawnego skarżącego, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do dokonania rzetelnej analizy przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę jego interesu prawnego. Organy nie mogły ograniczyć się li tylko do wskazania, że nieruchomość skarżącego i inwestycyjna oddzielone są ul. [...], a ewentualne immisje pośrednie winny być podnoszone na gruncie prawa cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, iż właściciel szeroko pojmowanej nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (np. sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2117/15, LEX nr 2325412; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt II SA/Po 122/17, LEX nr 2329899). Organy winny mieć również na uwadze, że badanie przymiotu strony w postępowaniach toczących się w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej następuje na zasadach ogólnych tj. tylko przy zastosowaniu art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który dotyczy wyłącznie postępowań toczących się w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę. Materialnoprawny udział w sprawach likwidacji samowoli budowlanej mają też - co do zasady - właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących – niekoniecznie bezpośrednio - z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżone postanowienia zostały zatem z wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceniając przymiot strony skarżącego do zainicjowania postępowania określonego we wniosku z dnia [...] października 2016 r., organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu, tj. po wszczęciu postępowania zbadają, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w tej sprawie, w oparciu o art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego mogących stanowić podstawę jego interesu prawnego. Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.