II SA/Po 122/17

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 216 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżącego kwotę 680,- zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Po 122/17 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), wznowił na wniosek J. M. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w P., gm. S., zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] znak: [...] W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. – uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. – J. M. wniósł o wznowienie wszystkich postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczących działek położonych w S. o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], albowiem bez własnej winy nie brał udziału w tychże postępowaniach w charakterze strony. Następnie opisano wydane dotychczas w toku instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Wskazano także, że na żądanie organu I instancji J. M. określił przedmiot żądania i wskazał przedmiotowy obszar stanowiący sąsiedztwo jego nieruchomości, położony w P. przy ul. [...], tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], f [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], J [...], [...], [...]. Skarżący podał także, że w dniu [...] maja 2015 r. powziął ogólną wiadomość w przedmiotowej sprawie, a w dniu [...] czerwca 2015r. otrzymał informację szczegółową z Urzędu Miasta i Gminy w S.. W związku ze złożeniem przez J. M. jednego wniosku o wznowienie kilkunastu postępowań, zakończonych odrębnymi decyzjami o warunkach zabudowy należało każde postępowanie o wznowienie postępowania prowadzić odrębnie, w tym postępowanie dla działki nr [...] w P.. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P, postanowił zastosować dwuetapowy tryb postępowania i najpierw wznowić postępowanie, a następnie rozpatrzyć merytorycznie, czy wnioskodawca posiada interes prawny we wznowionym postępowaniu. Jednocześnie organ stwierdził, iż wnioskodawca spełnił przesłanki formalne niezbędne do wznowienia postępowania, albowiem wniosek dotyczy decyzji ostatecznej i strona zachowała miesięczny termin do zgłoszenia wniosku. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] września 2015 r., nr [...], znak: [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w P., gm. S.. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że wnioskodawca w 2011 r. uznany został za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] (działki sprzed scalenia i podziału), położonych w P.. Postępowanie to zostało umorzone na wniosek inwestora. Wymienione postępowanie dotyczyło inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, której zasięg oddziaływania był inny niż inwestycji objętej kwestionowaną decyzją z [...] września 2015 r. Zmianie uległ więc zakres i charakter planowanej inwestycji. Ponadto biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo organ zauważył, że w postępowaniu prowadzonym w 2011 r. nie do końca prawidłowo określono krąg stron postępowania, przyznając status strony podmiotom, których działki nawet nie sąsiadowały z terenem inwestycji i które nie wskazały żadnego interesu prawnego. Organ zauważył także, że postępowanie z 2011 r. nie dotyczyło w ogóle działki nr [...], z której w późniejszym czasie wydzielono m.in. działkę nr [...]. Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że teren sąsiadujący z działką nr [...] stanowi "obowiązującą na tym terenie funkcję terenu zabudowy zagrodowej". Wskazał, że teren sąsiadujący z działką inwestora stanowi zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i tereny zabudowy zagrodowej. Są to tereny coraz mniej użytkowane rolniczo. Dalej podkreślono, że z posiadanych dokumentów (map geodezyjnych) wynika jednoznacznie, że nieruchomość skarżącego nigdy nie sąsiadowała bezpośrednio z działkami inwestora, ani przed ich podziałem, ani po podziale – pomiędzy działką J. M. (dz. nr ewid.[...]), a działkami inwestora istniała i nadal istnieje działka nr [...] (przed podziałem nr [...], a następnie [...]). Organ uznał też, że wnioskodawca mimo ogólnego wywodzenia interesu prawnego z przepisów prawa rzeczowego nie sprecyzował jakie przepisy prawa rzeczowego, ani też jakie inne przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały naruszone poprzez wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego skarżący nie wskazał w jaki sposób kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy narusza inne ustawy, czy też zasady współżycia społecznego i jaki negatywny wpływ może ona wywrzeć na jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Organ wskazał, że obiekty planowane na działce nr [...] mają być zlokalizowane w odległości około 29 m od nieruchomości skarżącego oraz że wymieniona działka inwestora była i jest oddzielona od nieruchomości skarżącego działką nr [...]. Organ uznał, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, polegającej na budowie budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ogranicza się wyłącznie do działki inwestora. Przedmiotowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpłynie na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki J. M., z uwagi na jej rodzaj, lokalizację i rozmiar. Charakter planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości skarżącego, czyli budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Parametry ustalone w decyzji dla dwóch budynków mieszkalnych nie odbiegają od parametrów obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 71, dalej: rozp. w sprawie przedsięwzięć). W rezultacie zdaniem organu I instancji rodzaj inwestycji nie uzasadniał przyznania skarżącemu statusu strony w kwestionowanym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skoro J. M. nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do udziału w zakończonym postępowaniu, to nie ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dająca podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zarzucił naruszenie: (1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy; (2) art. 6,7,8,10, 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływa na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; (3) art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespełniający wymogów ustawowych. Mając na uwadze powołane zarzuty odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji albo jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że spółka F. sp. z .o.o. w dniu [...] marca 2011 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w P. na działkach nr [...] i [...]. Działki te, po dokonaniu ich geodezyjnego podziału przez inwestora, stanowią aktualnie działki nr: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...]. Działka nr [...] jest przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast pozostałe działki są przedmiotem innych tożsamych postępowań znajdujących się również na etapie ich wznowienia z uwagi na wnioski odwołującego. We wszystkich tych sprawach inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednego lub dwóch domów jednorodzinnych na działkach stanowiących uprzednio część działki nr [...] lub [...]. O wszczęciu żadnej z tych spraw odwołujący oraz inni właściciele działek sąsiadujących nie zostali powiadomieni, a organ każdorazowo uznawał, że budowa domu jednorodzinnego nie spowoduje zakłócenia istniejącego porządku zagospodarowania przestrzennego. W żadnej z tych spraw organ nie ustalił jednak, iż wnioski inwestora zmierzają de facto do wybudowania - zgodnie z wnioskiem z 2011 r. - osiedla domów jednorodzinnych (co najmniej 40), a nadto basenu i infrastruktury towarzyszącej, którego powstanie z pewnością nie jest spójne z istniejącymi aktualnie warunkami. Odwołujący podniósł, że w 2011 r., kiedy spółka F. wnosiła o ustalenie warunków dla budowy 20 budynków, stronami postępowania byli wszyscy właściciele i użytkownicy działek bezpośrednio i pośrednio sąsiadujących z wnioskodawcą. Wyjaśniono, że na skutek odwołań SKO w P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję o warunkach zabudowy dla wspomnianej inwestycji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż oprócz uchybień związanych ze sporządzeniem błędnej analizy urbanistycznej, naruszona została także zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Jak wynika z analizy, na terenie znajduje się wyłącznie rozproszona zabudowa jednorodzinna, zatem zezwolenie na budowę kompleksu budynków spowoduje powstanie nowego ładu przestrzennego, odmiennego od istniejącego. Ponadto wadliwie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy, na poziomie dużo wyższym niż dotychczas istniejący. Postępowanie to na wniosek F. sp. z o.o. zostało umorzone i wszczęte przez inwestora ponownie po dokonaniu podziału działek na szereg mniejszych nieruchomości. Inwestor mając na celu budowę ponad 40 domów jednorodzinnych wraz z basenem, składał w niewielkim odstępie czasu wnioski o wydanie warunków zabudowy tak, aby każda ze spraw była przez organ rozpoznawana odrębnie. Uzyskał on zatem realizację swojego pierwotnego planu, polegającego na wybudowaniu dużego osiedla mieszkaniowego, albowiem organ każdą ze spraw rozpoznawał oddzielnie i twierdził, iż budowa jednego lub dwóch domów na każdej z działek nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem odwołującego organ uznając, że właściciele sąsiednich działek nie mają przymiotu stron, bowiem ich działki nie graniczą bezpośrednio z częścią działek inwestora, działał w sposób zmierzający do obejścia prawa. Skoro bowiem uprzednio stwierdził, że każdy z sąsiadów posiada przymiot strony, a nadto, że budowa 20 domów zakłóci istniejący sposób zabudowy, to obecne stanowisko organu, iż budowa 40 domów z basenem nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, budzi sprzeciw. Odwołujący wskazał, że organ stara się tego problemu nie dostrzegać, a co więcej, uniemożliwia sąsiadom planowanego zamierzenia podnosić jakiekolwiek zastrzeżenia poprzez odmowę przyznania im przymiotu stron. O fakcie wydania decyzji odwołujący dowiedział się dopiero z chwilą rozpoczęcia budowy przez inwestora. Wówczas uzyskał w Urzędzie Gminy S. informację o wydaniu 19 decyzji o warunkach zabudowy i to w okresie od połowy 2013 r. do końca 2015 r. O wszczęciu żadnego z powyższych postępowań nie był zawiadomiony, a inwestor czekał z wszelkimi działaniami dopiero do czasu uzyskania wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, tak, aby prace budowlane objęły wszystkie działki, a osiedle zostało wybudowane w jednym czasie. Strona podniosła, że na mocy obowiązującego do 2004 r. planu miejscowego (uchwała Rady Miasta i Gminy w S. nr [...] z [...].12.1994 r.) analizowany teren był przeznaczony tylko pod zabudowę siedliskową i takie też inwestycje były wyłącznie realizowane., a w obowiązującym obecnie studium uwarunkowań obszary są przeznaczone na rozwój funkcji mieszkaniowych i zagrodowych, przy czym studium nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie jest dokumentem wiążącym organy przy ustalaniu kierunków zabudowy. Zdaniem odwołującego do obowiązku organu należy zweryfikowanie, jakie normy chroniące wnioskodawców mogą być naruszone i czuwanie nad tym, aby w trakcie realizowanych czynności, przestrzegane były wszystkie przepisy prawne i aby postępowania były prowadzone w sposób niepodważąjący zaufania obywateli do Państwa. Odwołujący podniósł, że jego interes prawny oparty jest przede wszystkim na przepisach prawa rzeczowego - art. 140 k.c., co jest wystarczające w świetle aktualnego orzecznictwa do przyznania statusu strony w przedmiotowych postępowaniach. W wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia prawo własności skarżącego w postaci możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości zostanie w sposób rażący naruszone. Będzie on narażony na uciążliwe immisje, związane np. z hałasem. Ponadto wartość jego nieruchomości ulegnie obniżeniu z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo, które uczyni z cichej i kameralnej okolicy, szybko rozwijające się miasto. Dotychczas na analizowanym terenie przeważała zabudowa zagrodowa o niewielkim procencie zabudowy powierzchni nieruchomości, były to tereny rolnicze, które w większości służyły do produkcji rolnej, natomiast w pozostałej - do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ich właścicieli. Na każdej z działek posadowiony był jeden budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarskimi. Tak znaczne rozczłonkowanie terenu należącego do inwestora i wydzielenie z niego bardzo niewielkich działek z dużą częścią zabudowy, zupełnie zmieni istniejący ład i porządek urbanistyczny. Odwołujący wskazał, że jego nieruchomość sąsiadowało bezpośrednio z nieruchomością inwestora przed jej podziałem, a planowane zamierzenie obejmuje cały teren działek [...] i [...]. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być zaś określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w tym postępowaniu będą również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Zdaniem odwołującego realizacja planowanej inwestycji może naruszyć także przepisy gospodarki wodnej zawarte w ustawie Prawo wodne, normy nasłonecznienia budynków wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także może doprowadzić do wzruszenia konstrukcji budynków. Wybudowanie dodatkowych 50 szamb skutecznie zatruje wody gruntowe, które stanowią wodę pitną dla mieszkańców. Ponadto, zanieczyszczone zostaną okoliczne jeziora - Liskówka i Lipka, które są szczególnie podatne na degradację. Wszelkie szczegółowe okoliczności winny być jednak zweryfikowane podczas toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, które ma na celu ustalenie wszystkich okoliczności dotyczących nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego, o którym mowa w tym art. 28 K.p.a, wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Kolegium wskazało, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty. W przypadku nieruchomości nie przylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Zdaniem Kolegium organ I instancji w szczegółowym uzasadnieniu badanej decyzji wykazał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, albowiem planowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie będzie oddziaływać na jego właścicielskie uprawnienia związane z korzystaniem z nieruchomości nr [...]. Wyjaśniono, że planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji, na działce nr [...] o pow. 0,3000 ha, w odległości ok. 30 m od działki nr [...] nie ma żadnego oddziaływania na tę nieruchomość. Między działką nr [...], a działką strony znajdowała się w chwili wydania decyzji i znajduje się nadal działka nr [...]. Planowana budowa, z uwagi na jej parametry i lokalizację, nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji, a zatem nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej własność wnioskodawcy. Kolegium podało, że inwestycja ta nie jest też wymieniona w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność, że działka nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez jej właściciela statusu strony postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Określenie tego obszaru w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wskazanie hipotetycznych uciążliwości związanych z możliwością zwiększenia hałasu, zacienienia, zanieczyszczenia okolicznych jezior, czy też ze spadkiem wartości nieruchomości, nie wywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania. Kolegium podzieliło przy tym pogląd, że interes prawny jako warunek uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych, niemniej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej musi mieć wpływ na ograniczenie lub zniesienie przysługującego uprawnienia albo zwiększenie rozmiaru dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowym obowiązkiem, bądź bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności. Wskazanie przepisów art. 140 czy art. 144 K.c., w sytuacji gdy w żaden sposób nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających w powołanych przepisów, nie daje wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu, iż w przeszłości odwołujący uczestniczył w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej przed scaleniem i podziałem geodezyjnym jako działka nr [...] i [...], Kolegium stwierdziło, biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu badanej decyzji, że nie ma to istotnego znaczenia. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na dz. nr [...] i [...] zostało umorzone, nie stanowi więc punktu odniesienia w rozważaniach w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmieniły się istotnie okoliczności sprawy mające wpływ na tamto rozstrzygnięcie. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P J. M. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r., a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] września 2015 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr [...] w Potrzanowie, gm. S.. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wywołane wnioskiem J. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Skarżący jako przesłankę wznowienia podał okoliczność pozbawienia go bez jego winy, jako strony, możności udziału w tym postępowaniu, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że J. M. zachował określony w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. termin na złożenie podania o wznowienie postępowania. Trafnie też organ ten przyjął, że ocenę ziszczenia się powołanej w podaniu o wznowienie przesłanki pozbawienia skarżącego jako strony prawa udziału w zakończonym postępowaniu powinno się dokonać po wznowieniu postępowania. Jak wynika bowiem z art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania (1) co do przyczyny wznowienia oraz (2) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W kontekście powyższego, zważywszy, że J. M. zachował formalne wymogi podania o wznowienie postępowania, trafnym było wydanie przez Burmistrza S. postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i następnie przejście do oceny przyczyn wznowienia (podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) w ramach już wznowionego postępowania. Przechodząc do oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć wskazać należy, iż osią sporu w zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] września 2016 r. postępowaniu stała się kwestia, czy prawidłowo organy orzekające przyjęły, że J. M. jako właściciel działki nr [...] położonej w Potrzanowie nie miał przymiotu strony w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w Potrzanowie, a tym samym, czy trafnie nie brał bez własnej winy udziału w tymże postępowaniu. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w świetle art. 28 K.p.a. i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący nie miał interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa, który upoważniałby go do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], albowiem oddziaływanie tejże inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości, na której ma być realizowana. Natomiast skarżący podnosił, że zamiarem inwestora, pominiętym przez organ I instancji, było obejście prawa polegające na uzyskaniu dla jednolitego osiedla domów jednorodzinnych nie jednej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla całego osiedla (na którą uprzednio inwestor nie uzyskał zgody), lecz, po dokonaniu odpowiednio scalenia i podziału nieruchomości, wielu decyzji dla poszczególnych, nowo wydzielonych działek. Zabieg ten, odpowiednio rozłożony w czasie, posłużył – zdaniem skarżącego – wyeliminowaniu z postępowań o ustalenie warunków zabudowy dotyczących poszczególnych inwestycji obejmujących pojedyncze działki (w tym działkę nr [...]) osoby, które uprzednio brały udział w postępowaniu obejmującym przedmiotowo całe osiedle domów. Organ uznał bowiem, że poszczególne inwestycje są nieuciążliwe, ich oddziaływanie zamyka się w granicach działek inwestycyjnych, co w rezultacie wyklucza posiadanie przez sąsiadów tego terenu interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w postępowaniu. Sąd orzekający w niniejszym składzie co do zasady podzielił stanowisko strony skarżącej uznając, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy orzekającej nie podjęły się rzetelnej i wyczerpującej oceny, czy właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich terenu objętego zamiarem budowy przez spółkę F. S. osiedla domów jednorodzinnych w Potrzanowie na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], nie przysługiwał przymiot stron w zakończonych postępowaniach o ustalenie warunków dla inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych na wymienionych działkach. Zważyć należy, że przepisy u.p.z.p. nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie stanowiskiem stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4, poz. 154; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA z 1996 r. Nr 2, poz. 54; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97, wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, z dnia z 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, dostępne j.w.). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa", podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494 - 498). Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądy te całkowicie podziela. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku są m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada zatem - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Także przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje w równym zakresie prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. Stosownie do tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 431, jak też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2012r., IV SA/Po 837/12, dostępny j.w.). W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę. Zważyć należy też, że choć przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich to zasadniczo może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na danej nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę może wkraczać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wymagania tego rodzaju wynikają z ustaw szczególnych, w tym m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Instrumentem tej ochrony jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji i korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swoich interesów (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 459). W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg stron postępowania musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy skarżący, jak i inni właściciele nieruchomości sąsiednich, byli stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w P. kluczowe znaczenie ma właściwe ustalenie faktycznego zakresu planowanej przez spółkę F. inwestycji. Zważyć należy, że zgodnie z ustaleniami organów orzekających postępowanie zakończone decyzją Burmistrza S. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem spółki F. z dnia [...] lipca 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w P.. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że tożsame wnioski co do charakteru inwestycji zostały skierowane do Burmistrza S. dla terenów działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w Potrzanowie (sprawy zawisłe przed tutejszym Sądem o sygn. akt II SA/Po 108/17-II SA/Po 116/17). Sąd uwzględnił też jako notoria sądowe okoliczności, że dla terenu działki nr [...] na wniosek spółki F. Burmistrz S. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, projektowanej na działkach nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w Potrzanowie (sprawa sądowa o sygn. akt II SA/Po 124/17). Jednocześnie bezspornym jest, co zarówno organy orzekające, jak i strona skarżąca wskazywały w trakcie zakończonego postępowania, że uprzednio w roku 2011 r. ten sam inwestor zainicjował przed Burmistrzem S. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków jednorodzinnych na terenie działek [...] i [...] w P.. W postępowaniu tym brał udział jako strona J. M.. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydana w tym postępowaniu decyzja Burmistrza S. o warunkach zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] w P. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w tej sprawie umorzono. Odpowiadając na zarzut skarżącego, że bezpodstawnie pozbawiono go przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, skoro w uprzednim, dotyczącym inwestycji na tym samym terenie, lecz obejmującym inwestycję jako całość (20 budynków mieszkalnych) uznany był za stronę i brał w nim udział organy orzekające twierdziły, że z uwagi na umorzenie tegoż postępowania nie stanowi ono punktu odniesienia w rozważaniach w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmieniły się istotne okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji zaplanowanej na działce nr [...] w Potrzanowie na nieruchomość skarżącego o nr [...] w tej samej miejscowości, w kontekście rozważenia istnienia interesu prawnego uprawniającego skarżącego do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], obowiązkiem organów orzekających było uwzględnienie okoliczności, że w rzeczywistości przedsięwzięciem zaplanowanym przez spółkę F., a mogącym oddziaływać na nieruchomość skarżącego jest nie tylko budowa dwóch budynków mieszkalnych na wymienionej działce, lecz także objęta pozostałymi decyzjami o warunkach zabudowach dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. To w kontekście tego rodzaju skali, charakteru, intensywności i uciążliwości inwestycji organy orzekające winne były rozważyć, czy J. M. jako właściciel działki nr [...] ma interes prawny uprawniający go do uznania za stronę zakończonego postępowania. Sąd miał przy tym na uwadze, w świetle powołanych wyżej przepisów art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że skoro decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie wymagań dotyczące ochrony interesów osób trzecich, to obowiązkiem organów obu instancji było rozważenie, czy inwestycja spółki F., będąca faktycznie osiedlem mieszkaniowym, nie kwalifikuje do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć należy bowiem, że stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...].06.2013r.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (tj. objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy). Przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W tym również kontekście organy orzekające nie powinny były ograniczać się do oceny oddziaływania planowanej przez spółkę F. inwestycji zaplanowanej jedynie na działce nr [...], lecz powinny były dostrzec, że zamiarem inwestora – poprzez uzyskanie odrębnych decyzji o warunkach zabudowy dla każdej z działek –była realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie osiedla domów mieszkaniowych o znacznej powierzchni. Dlatego za niewyczerpujące i nierzetelne, a przy tym naruszające przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należy uznać wyjaśnienia organów I i II instancji, iż budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji. Organy zdają się nie dostrzegać, że w niemal bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego o nr [...] inwestor na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ma zamiar zrealizować osiedle mieszkaniowe. W tym też celu uprzednio uzyskał decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, projektowanej na działkach nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (sprawa sądowa o sygn. akt II SA/Po 124/17). Wszelkie zatem ewentualne uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego powinny być rozważone w kontekście całego przedsięwzięcia spółki F. jako osiedla mieszkaniowego. Organy winne były przy tym rozważyć, w szczególności, czy w świetle art. 140 i art. 144 K.c., czy tak bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego od terenu inwestycji nie powoduje, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...] września 2015 r. nie kształtuje stosunków na nieruchomości skarżącego w taki sposób, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez niego prawa własności. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędną i niewyczerpującą ocenę braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2014 r. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające kierując się przepisem art. 153 P.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i ponownie w zakreślonym przez Sąd zakresie dokonają oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu. W przypadku pozytywnych ustaleń, obowiązkiem organów będzie ocena legalności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] września 2015 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).