VII SA/Wa 2929/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. P., M. P. i M. P1. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 listopada 2025 r. znak KOA/2681/Ar/25 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu M. P. , M. P[...] i M[...] P[...] ("skarżący") jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("Kolegium", "organ odwoławczy) z [...] listopada 2025 r., znak [...] . Orzeczeniem tym Kolegium - po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy S[...] B[...] z [...] maja 2025 r., znak [...] , o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 10 205,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi L[...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] (udział 1/1 części) i [...] (udział ¼ części), zbytej w dniu 3 września 2021 r., powstałego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych w gminie S[...] B[...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S[...] B[...] z dnia [...] marca 2017 r. (dalej: "m.p.z.p."), i o zobowiązaniu do uiszczenia ww. opłaty przez skarżących w równych kwotach - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. I tak, aktem notarialnym Rep A nr [...]z [...] września 2021 r. skarżący sprzedali wszystkie należące do nich udziały w prawie własności działki gruntu nr [...] i łącznie udziały wynoszące ¼ części w prawie własności działki nr [...], położonych we wsi L[...] w gminie S[...] B[...] . Pismem "z 30 listopada 2022 r.", znak [...] , organ I instancji poinformował skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w związku ze sprzedażą ww. nieruchomości. Następnie organ I instancji dwukrotnie orzekał o ustaleniu wobec skarżących jednorazowej opłaty planistycznej, kolejno: decyzją z [...] października 2022 r., znak [...] i decyzją z [...] lutego 2024 r., znak [...] . Kolegium kolejno decyzjami z [...] stycznia 2023 r., znak [...] oraz z [...] listopada 2024 r., znak [...] orzekło o uchyleniu (odpowiedniej) decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, za każdym razem przyjmując wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięć organu I instancji. Na ostatnim etapie postępowania prowadzonego przed Wójtem, organ ten wydał decyzję [...] maja 2025 r., znak [...] . Po opisaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, Kolegium przytoczyło art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."). Kolegium podało następnie, że zgodnie z zapisami m.p.z.p., nieruchomość skarżących przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną na rysunku planu symbolem 3MN2, dla której uchwała przewiduje stawkę renty planistycznej w wysokości 10 %. Kolegium przyjęło jednocześnie, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało wszczęte prawidłowo. Zbycie nieruchomości miało miejsce [...]+ września 2021 r., tj. przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie m.p.z.p. W tym terminie wszczęte też zostało postępowanie w sprawie ustalenia opłaty. Ponadto podkreśliło, że żaden przepis nie określa terminu, w którym upływa termin dla wydania decyzji w sprawie. Przechodząc dalej Kolegium przedstawiło, że potwierdza stanowisko wyrażone w swoich poprzednich rozstrzygnięciach kasacyjnych, które nie zostały uwzględnione przez organ I instancji w trakcie ponownie prowadzonego postępowania. W szczególności Kolegium (jak podniosło) negatywnie ocenia dowód zgromadzony w postępowaniu, tj. operat szacunkowy sporządzony przez biegłego W. S. w grudniu 2024 r. Operat ten powiela te same błędy, co operat szacunkowy sporządzony w grudniu 2021 r. Kolegium przytoczyło art. 37 ust. 12 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 150 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: "u.g.n."). Wskazało, że w niniejszej sprawie podstawą naliczenia opłaty był operat szacunkowy sporządzony 12 grudnia 2024 r. Biegły oszacował wartość zbytej działki nr [...] według jej przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego uchwalonego uchwałą Gminy S[...] B[...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. na kwotę 825.742, oraz z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z m.p.z.p. na kwotę 927.800 zł. Jednocześnie biegły ustalił, że w wyniku zmiany planu miejscowego nie doszło do wzrostu wartości działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. W ocenie Kolegium ww. operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w sprawie. Przedmiotem wyceny powinien być wzrost wartości nieruchomości według jej stanu na dzień 30 marca 2017 r. oraz na dzień wejścia w życie planu miejscowego. W tych datach działki nr [...] i [...]nie istniały, gdyż powstały w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją organu I instancji z [...] grudnia 2017 r. Kolegium przytoczyło art. 150 ust. 2 u.g.n. i stwierdziło, że skoro działki nr [...] i [...] nie istniały w dniu wejścia w życie planu miejscowego, to nie mogły stanowić przedmiotu wyceny. Kolegium wskazało, że w dacie wejścia w życie m.p.z.p. działki te stanowiły część większej działki gruntu nr [...] o powierzchni ponad 4 ha, zatem to ta działka powinna stanowić przedmiot wyceny. Tymczasem biegły oszacował wartość działek nr [...] i [...] wydzielonych w grudniu 2017 r., na co wskazuje dobór transakcji porównawczych w operacie szacunkowym. Biegły przyjął do analizy porównawczej działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni nie większej niż 1149 m2, oraz działki przeznaczone pod zabudowę zagrodową o powierzchni nie większej niż 3094 m2. Na oszacowanie wartości działek nie istniejących w dniu wejścia w życie planu wskazuje też stwierdzenie przez biegłego wprost na stronie ósmej operatu, że działka drogowa w dacie zmiany planu była już wydzielona z nieruchomości. Fakt wyceny wartości rynkowej działek gruntu, które powstały po wejściu w życie m.p.z.p. potwierdza też sam rzeczoznawca w piśmie z 6 lutego 2023 r. Biegły uznał, że dla uwzględnienia braku faktycznego wydzielenia działek nr [...] i [...] z działki nr [...] wystarczy odjąć koszty podziału geodezyjnego. Takie podejście stoi jednak w sprzeczności do art. 150 ust. 2 u.g.n., gdyż biegły nie uwzględnia specyfiki nieruchomości o powierzchni 4 ha, która podlega innym warunkom rynkowym i prawnym, w tym przepisom ustawy o kształtowaniu rynku rolnego, ograniczającym krąg uczestników rynku nieruchomości rolnych o powierzchni powyżej 0,3 ha. Trudno więc zgodzić się z biegłym, że przed wejściem w życie planu, działka nr [...] o powierzchni 4 ha, w części przeznaczonej pod zabudowę, miała takie same walory użytkowe jak inne działki o powierzchni około 0,1 ha przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. W ocenie Kolegium przyjęcie, że różnica wartości nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną przed i po podziale, równa jest kosztom procedury podziału, stoi w sprzeczności z przepisami u.g.n., określającymi sposób wyceny wartości nieruchomości, dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej. Przytoczono art. 98a ust. 1b u.g.n. Przyjęte przez biegłego podejście - zdaniem Kolegium - jest sprzeczne z przepisami prawa, zatem określone przez biegłego wartości nie odpowiadają wzrostowi wartości nieruchomości, który miał miejsce w wyniku zmian dokonanych m.p.z.p. Tym samym organ nie może na jego podstawie ustalić opłaty planistycznej, która ma odpowiadać przysporzeniu jakiego doznał właściciel nieruchomości w wyniku wejścia w życie planu miejscowego. Kolegium przytoczyło art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i podkreśliło, że w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny jest zmiana wartości nieruchomości według jej przeznaczenia i stanu na dzień uchwalenia planu miejscowego (30 marca 2017 r.), a przeznaczeniem i stanem na dzień wejścia w życie planu miejscowego (22 lipca 2017 r.). W niniejszej sprawie wycenie powinna zatem podlegać wartość nieruchomości istniejącej w dniu 22 lipca 2017 r. Kolegium podało, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawowym przepisem określającym przedmiot wyceny w procedurze ustalania renty planistycznej. Przedmiotem tym jest wartość nieruchomości. Przepisy u.p.z.p. nie ustanawiają odrębnej definicji nieruchomości, wobec czego interpretując powyższy przepis należy posłużyć się legalną definicją nieruchomości, zawartą w Kodeksie cywilnym. Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 2 pkt 18 u.p.z.p. oraz art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. Przyjął, że skoro celem wyceny jest określenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, biegły powinien uwzględnić jej stan na dzień wejścia w życie m.p.z.p., w tym stan jej zagospodarowania i stan granic ewidencyjnych działki gruntu. Żaden przepis nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do pominięcia w wycenie niektórych elementów nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Kolegium wskazało, że wycena wartość rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia wzrostu wartości na skutek wprowadzenia bądź zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna być sporządzona przy założeniu braku zmiany pozostałych czynników. W świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym. Dlatego opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu danego planu miejscowego i jego wejściu w życie. Gmina ustala opłatę od wzrostu wartości całej nieruchomości, natomiast gdy nastąpi zbycie – pobiera wyłącznie ułamkową jej część, proporcjonalną do części zbytej nieruchomości. W niniejszej sprawie Kolegium uważa, że powinny został określone wartości działki nr [...] o powierzchni około 4 ha z uwzględnieniem jej przeznaczenia wynikającego z zapisów tego planu i planu uchylanego. Wartość działki nr [...] powinna zostać określona według jej stanu na dzień wejścia w życie m.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości podobnych do tak określonej działki. Następnie powinna zostać określona różnica ww. wartości, następnie różnica wartości działki nr [...] w przeliczeniu na 1m2 jej powierzchni, a następnie wzrost wartości działek nr [...] i [...] stanowiący wielokrotność ich powierzchni i wzrostu wartości działki nr [...] w przeliczeniu na 1 m2. Organ I instancji powinien zaś ustalić wysokość opłaty z zastosowaniem stawki procentowej opłaty, oddzielnie dla każdej ze stron postępowania, w wysokości odpowiadającej ich udziałom w prawie własności. Kolegium podało również, że biegły jest zobowiązany do podania w operacie szacunkowym danych pozwalających na łatwą identyfikację działek gruntu, stanowiących przedmiot transakcji na rynku lokalnym, bez podawania nr ksiąg wieczystych, co pozwalałoby na ujawnienie danych osobowych ich właścicieli. Kolegium odniosło się także do podniesionych przez skarżących zarzutów. Podkreśliło w końcu także, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zlecić ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości według jej stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić tak ustalony stan nieruchomości (w tym jej powierzchnię, kształt granic działki itd.) i odnieść go do ustaleń planu miejscowego, jak też uwzględnić go przy doborze nieruchomości porównawczych. Zobowiązało nadto Wójta do przyjęcia wykładni przepisów art. 150 ust. 2 u.g.n., a także przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p., przedstawionej przez Kolegium w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem wykładni stosowanej przez sądy administracyjne, a zaprezentowanej w cytowanych orzeczeniach. W sprzeciwie skarżący podnieśli zarzut wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. pomimo braku przesłanek do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w szczególności z uwagi na fakt, że zastosowanie miała norma art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż obowiązkiem Kolegium było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w całości. W oparciu o powyższy zarzut wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości. Uzasadniając sprzeciw skarżący przedstawili argumentacją wskazującą, że decyzja ustalająca opłatę planistyczną mogła zostać im doręczona najpóźniej do 31 grudnia 2024 r. Ich zdaniem, postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, w obliczu upływu terminu do ustalenia renty planistycznej, powinno zostać umorzone. Odpowiadając na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej i nie bada w tym postępowaniu (o charakterze przyspieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zatem rola sądu rozpoznającego sprzeciw ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Przy czym – to, że zasadniczo spod kontroli sądowej sprawowanej w omawianym trybie wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, nie oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw (tj. badając, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy), nie powinien mieć na względzie, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, dlatego kwestie materialnoprawne nie mogą być "całkowicie ignorowane". Sąd zauważa także, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej – kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciwem (uregulowanym w art. 64a p.p.s.a.) zaskarżono decyzję organu odwoławczego z 5 listopada 2025 r. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przyjął, że Wójt swoją decyzję ustalającą rentę planistyczną oparł na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, w konsekwencji czego naruszył przepisy proceduralne. Co więcej, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Oceniając powyższy i zasadniczy powód zastosowania przez Kolegium instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd podzielił jego trafność. W tym też kontekście zauważenia wymaga, że z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, iż dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmianą takiego aktu planistycznego niezbędne jest łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: 1. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, 2. określenie w akcie planistycznym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (stawka nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości), 3. zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego lub zmiany planu miejscowego. W art. 37 ust. 1 u.p.z.p. unormowano, że obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Procedując w sprawie ustalenia renty planistycznej warunkiem sine qua non jest więc ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, czyli że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. W myśl art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej Z przepisów u.g.n. wynika natomiast, że wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wzrostu jej wartości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (v. art. 156 ust. 1 u.g.n.); operat musi być sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu, wydanym przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa na podstawie upoważnienia ustawowego, unormowanego w art. 159 u.g.n. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że - co do zasady - ani sąd administracyjny, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Tym samym, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne tylko w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 944/17; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 616/717; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16; z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). W niniejszej sprawie okolicznością istotną, a determinującą zakwestionowanie przez organ odwoławczy wartości dowodowej operatu szacunkowego było to, że to już po wejściu w życie m.p.z.p., działki o nr [...] i [...] (do których odnosi się ww. operat), zostały wydzielone wskutek podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy S[...] B[...] z [...] grudnia 2017 r. W dacie wejścia w życie m.p.z.p. działki te stanowiły część większej działki gruntu nr [...] (a więc nie istniały). Pomimo powyższego, w operacie, przyjętym przez organ I instancji jako kluczowy dowód w sprawie, oszacowano wartość działek nr [...] i [...] wydzielonych w grudniu 2017 r. Biegły uznał, że dla uwzględnienia braku faktycznego wydzielenia działek nr [...] i [...] z działki nr [...] wystarczające jest odjęcie koszów podziału geodezyjnego. Tymczasem – jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – nieprawidłowe jest takie rozumienie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., które prowadzi do wyceny nieruchomości według jej stanu geodezyjnego na dzień sprzedaży, a nie na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Opłata planistyczna jest bowiem formą przejęcia przez wspólnotę samorządową skutków przysporzenia w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanego skutkiem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym i może być w oparciu o art. 98a u.g.n. podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wywołanego właśnie takim podziałem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2025 r., sygn. II OSK 2534/22, a także powołane w nim inne orzeczenia). W świetle przywołanego, ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, zasadnie organ odwoławczy przyjął, że operat szacunkowy sporządzony 12 grudnia 2024 r. obarczony jest takimi wadami, które uniemożliwiają uznanie go za wiarygodny dowód w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Trafnie też Kolegium (v. str. 8, akapit 3 zaskarżonej decyzji) przedstawiło sposób, który pozwoli prawidłowo (i zgodnie z przepisami art. 36 ust. 4 i 37 ust. u.p.z.p.) ustalić wysokość ewentualnej opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. Opisana przez organ odwoławczy metoda pozwoli obliczyć opłatę od wzrostu wartości całej nieistniejącej już w dniu sprzedaży działki nr [...] , a następnie pobrać adekwatną – ułamkową jej część, czyli proporcjonalną do zbytych, a wydzielonych z ww. działki działek nr [...] i [...] . Jednocześnie, orzekając w sprawie Sąd uznał, że nie zasługuje na aprobatę zarzut sprzeciwu, wskazujący, że Kolegium zobowiązane było wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na przedawnienie żądania opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 489/22 (a także przywołanymi w tym orzeczeniu licznymi wyrokami tego Sądu) podnieść trzeba, że opłata planistyczna jest wynikiem polityki przestrzennej gminy, w centrum której leży nie bezpośrednie pomnażanie wpływów do budżetu gminy, ale racjonalna gospodarka przestrzenią, a co za tym idzie, nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego. Nie ma też wymaganej przez art. 6 ustawy Ordynacja podatkowa cechy nieodpłatności. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, zamieszczone w art. 67 ustawy o finansach publicznych jest na tyle mało precyzyjne i szerokie, by przyjmować, że art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, przewidujący przedawnienie zobowiązania podatkowego będzie miał zastosowanie do opłaty planistycznej. Ustawodawca w przepisach u.p.z.p. zdecydował się wprowadzić w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. uregulowania dotyczące ograniczeń czasowych w zakresie poboru opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., określając maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W świetle tych uregulowań, brak w przepisach u.p.z.p. określenia terminu do wydania decyzji w sprawie opłaty planistycznej należy uznać za celowy zabieg ustawodawcy, niewymagający "uzupełnień" w tym względzie przez odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. W niniejszej zaś sprawie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w terminie, unormowanym w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Kolegium dokonało właściwej analizy, obejmującej wszystkie przedstawione kwestie, i zasadnie (bez naruszenia prawa), orzekło kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W aktach sprawy brak jest operatu szacunkowego, który stanowiłby miarodajny dowód do naliczenia renty planistycznej w prawidłowej wysokości. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że postępowanie prowadzone przez Wójta wymaga uzupełnienia akt o "nowy" operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami prawa. Prawidłowo także wskazało, że znajdujący się w aktach sprawy i stanowiący podstawę do wydania decyzji organu I instancji z 7 maja 2025 r. operat nie odpowiada wymogom, jakie winien spełniać w realiach sprawy, a ściśle związanymi ze zmianami geodezyjnymi mającymi miejsce po wejściu w życie m.p.z.p., a przed zbyciem przez skarżących działek nr [...] i [...] . Zaskarżona sprzeciwem decyzja, zmierzająca do przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego, jest prawidłowa i spełnia warunki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.; inaczej rzecz ujmując: SKO wykazało w niej istotne braki dowodowe prowadzonego postępowania dotyczącego ustalenia renty planistycznej, a jednocześnie bezspornym jest, że z powodu konieczności ponownego zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego (określającego wartość nieruchomości według jej stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego), zlikwidowanie tych braków nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Sąd kierował się więc tym, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie "wystarczające". Uznał w efekcie, że taka też sytuacja - z przyczyn zaistniałych w sprawie - nastąpiła w tym przypadku. W tych warunkach, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.