VII SA/Wa 2933/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg C. J. i J. D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi Wójt Gminy [...], działając przez pełnomocnika ([...]), w piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie dróg gminnych: ulicy [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Wnioskodawca, określając charakterystykę projektowanej inwestycji, wskazał m.in., że będzie ona stanowić drogę gminną o długości 0,45 km i klasie technicznej D. Starosta [...], po rozpatrzeniu rzeczonego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej powoływanej również jako "specustawa drogowa"), art. 36, art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej powoływanej również jako "ustawa Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej również jako "K.p.a."): 1. zatwierdził podział nieruchomości, zgodnie z mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącą integralną część decyzji, jako załącznik nr 2, zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Wśród nieruchomości objętych planem podziału znalazły się m.in. działka nr ew. [...], stanowiąca własność [...] oraz działka nr ew. [...], stanowiąca własność [...], położone w obrębie nr [...], gmina [...]; 2. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych: ulicy [...], na terenie wymienionych w decyzji działek ewidencyjnych, w tym wyżej wymienionych działek nr ew. [...] i nr ew. [...]. Zasadnicza część inwestycji została jednak przewidziana na działkach o nr ew. [...] i nr ew. [...], stanowiących własność Gminy [...]; 3. zatwierdził projekt budowlany; 4. określił: a. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, b. linie rozgraniczające teren, c. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, d. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5. określił warunki wskazane w art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. [...] oraz [...], działająca przez pełnomocnika (córkę – [...]), wniosły odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewody [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej: I. uchylił w zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stornach od 1 do 2, zapis obejmujący rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji – w całości) oraz rozstrzygnięcie o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji - do określenia "kategoria obiektu: XXV"). Organ odwoławczy zacytował uchyloną część rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.; II. w uchylonym zakresie orzekł co do istoty sprawy, poprzez ustalenie, w miejsce uchylonego zapisu, nowego zapisu o treści: "(...) zezwalam na realizacje inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany oznaczony, jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji dla inwestycji pn. budowa dróg gminnych: ul. [...] - kategoria obiektów budowlanych IV, XXV, XXVI [...]". W dalszej części rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (w miejsce uchylonej części decyzji organu pierwszej instancji) organ odwoławczy: wskazał działki usytuowania obiektu; zatwierdził podział nieruchomości (w formie tabelarycznej) i stwierdził, że mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, jako załącznik nr 2, stanowią integralną część decyzji; stwierdził, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości; wskazał warunki powiększenia wysokości odszkodowania; III. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. [...] oraz [...], działająca przez pełnomocnika (córkę – [...]), zaskarżyły decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obie skarżące w większości postawiły tożsame zarzuty. Wspólnie podniosły: 1. brak podstaw do zastosowania specustawy drogowej wobec tego, że ulica [...] (działka nr [...]) oraz działka nr [...], mają status drogi wewnętrznej; 2. niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a także nieprzestrzeganie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianę bez wymaganej procedury; 3. brak przeprowadzenia oceny odziaływania inwestycji na środowisko, mimo to, że: a. nastąpi zwiększenie zagrożenia dla ludzi i ich mienia, b. konieczne będzie wycięcie kilkunastu drzew (w wieku nawet 100 lat) i krzewów; 4. wadliwości zaskarżonej decyzji polegające na tym, że: a. nie wynika z niej, w jakiej części decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] została uchylona, a w jakiej utrzymana w mocy, ponieważ ten sam tekst, dotyczący podziału działek, jest powtórzony dwa razy, z tą różnicą, że wykaz działek ujęty jest w tabeli; b. wynika z niej tylko, że nie wiadomo o co chodzi, a prawdopodobnie celem było wprowadzenie wszystkich w błąd, ponieważ do "jednego worka" wrzucono dokumenty z czterech powiatów i dopasowano je do zaistniałych sytuacji: wniosek złożyła gmina [...], na budowę drogi w gminie [...] (powiat [...]), decyzję wydał Starosta [...], ogłoszenie opublikowano w prasie lokalnej "[...]", ukazującej się w powiecie [...], a decyzję wysłano do Wójta Gminy [...] (inwestora) na adres w [...], podczas gdy jego siedziba znajduje się w [...]; 5. niegospodarność polegającą na: a. niewykorzystaniu pod infrastrukturę działki nr ew. [...], która – godnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa i przeznaczona jest pod budowę drogi gminnej, b. wydawaniu środków na wykup części działek o numerach ewidencyjnych: [...], a następnie – zapewne – prowadzenie tam infrastruktury (wody, kanalizacji). [...] zarzuciła ponadto naruszenie: 1. Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym: art. 1, art. 3 lit. e i lit. f, art. 4 ust. 1 lit. e, art. 12, art. 13, art. 16, art. 21 lit. b, art. 22 ust. 1; 2. ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się oraz 3. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdziła, że z odpowiedzi udzielanych [...] (reprezentującej ją córce) przez Urząd Gminy [...] i Starostwo w [...] wynika, że organy administracji nie muszą informować [...] (niepełnosprawnej, niezdolnej do samodzielnej egzystencji, niesłyszącej, nie potrafiącej pisać i czytać) w sposób dla niej zrozumiały o podejmowanych czynnościach, w szczególności dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i jego ingerencji w prawo własności skarżącej (działki nr ew. [...]). Z kolei [...] zarzuciła dodatkowo wykorzystanie nieznajomości prawa przez Urząd Gminy [...] i Starostwo Powiatowe w [...] poprzez twierdzenie, że organy administracji nie muszą nikogo informować i prowadzić jakichkolwiek rozmów z właścicielami działek, na których ma być inwestycja. Skarżące wniosły o: 1. zajęcie się sprawą i wydanie sprawiedliwego wyroku; 2. w przypadku stwierdzenia, że sprawą powinien zająć się inny organ, o przekazanie akt do odpowiedniego urzędu. Wojewoda [...] w odpowiedziach na skargi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł oddalenie obu skarg. Sąd na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. połączył sprawę ze skargi [...] (sygn. akt VII SA/Wa 2933/16) i sprawę ze skargi [...] (sygn. akt VII SA/Wa 2934/16) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Pełnomocnik [...] wskazał na rozprawie na naruszenie art. 34 K.p.a., podnosząc, że skarżąca ze względu na swe cechy psychofizyczne była pozbawiona możliwości czynnego i świadomego udziału w postępowaniu administracyjnym. Córka skarżącej ([...]) oświadcza natomiast, że według jej oceny pełnomocnictwa, zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zostały udzielone świadomie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi wniesione przez [...] i [...] są niezasadne. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów wskazujących na niedopuszczalność zastosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2013 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: dalej powoływana również jako "specustawa drogowa"). O ile bowiem zarzuty te okazałyby się zasadne, to zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., jak i decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., zostałyby wydane z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej powoływana jako "K.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a."), Sąd musiałby stwierdzić nieważności obu tych decyzji. Zdaniem [...] i [...] zastosowanie specustawy drogowej było niedopuszczalne dlatego, że działka nr ew. [...] (ulica [...]) i działka nr ew. [...] (ulica bez nazwy – [...] od ulicy [...]) mają status dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: dalej powoływana również, jako "udp"). Na dowód powyższego [...] złożyła do akt sądowych kopię decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], w której uzasadnieniu rzeczywiście wskazano, że obie ulice posiadają status dróg wewnętrznych. W toku postępowania administracyjnego strona przedłożyła natomiast pismo Wójta Gminy [...] (zarządcy) z dnia [...] marca 2015 r., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w którego treści również stwierdzono, że działka nr ew. [...] (ulica [...]) oraz działka nr ew. [...] (ulica bez nazwy – boczna od ulicy [...]), posiadają status dróg wewnętrznych. Należy też przypomnieć, że obie wymienione działki ewidencyjne stanowią własność gminy [...]. Stosownie do treści art. 4 pkt 2 udp droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Wedle natomiast art. 4 pkt 3 udp przez ulicę rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 5 udp jezdnia, to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. W świetle art. 1 udp drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Udp dzieli drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1). Jak wynika z art. 2 ust. 2 udp ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Art. 8 ust. 1 udp stanowi natomiast, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 3 udp, drogi publiczne, ze względów funkcjonalno-technicznych, dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, 961 i 1165), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do treści § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: dalej powoływane jako "rozporządzenie"), z zastrzeżeniem wyjątkowych wypadków, minimalna szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosi 10 m (ulica klasy D). Jak wynika z wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. planowana inwestycja obejmuje realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie dróg gminnych: ulicy [...] i [...] w miejscowości [...]. Zgodnie z uzasadnieniem wniosku, w dacie jego złożenia, ulice [...] i [...] zapewniały dojazd do przyległych nieruchomości o charakterze mieszkalnym. Ulica [...] posiadała nawierzchnię gruntową, nie posiadała chodników, natomiast ulica [...], od skrzyżowania z ulicą [...] do wysokości działki nr ew. [...], miała nawierzchnię bitumiczną, ograniczoną krawężnikami oraz jednostronny chodnik, wykonany z kostki betonowej. Na dalszym odcinku posiadała nawierzchnię gruntową. Obie ulice, na odcinkach o nawierzchni gruntowej, nie miały odpowiedniej szerokości, właściwego profilu poprzecznego i podłużnego, ani właściwego odwodnienia. Treść wniosku z dnia 9 lutego 2016 r. znajduje potwierdzenie w mapach dołączonych do dokumentacji projektowej, na których, na odcinku objętym wnioskiem Wójta Gminy [...], ulicę [...] (działka nr ew. [...]) i ulicę [...] (działka nr ew. [...]) oznaczono jako j.gr. (jezdnia gruntowa) i j.żw. (jezdnia żwirowa). Należy zatem stwierdzić, że na dzień złożenia wniosku o wydane decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: 1) ani ulica [...], ani ulica [...] nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, określonych w art. 2 ust. 1 udp, 2) nie leżały w ciągu drogi publicznej, ani 3) nie spełniały warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Jednocześnie jednak: 1) służyły one do prowadzenia ruchu drogowego, zapewniając dojazd do przyległych nieruchomości i 2) posiadały jezdnie, która na prawie całym odcinku objętym wnioskiem była gruntowa lub żwirowa. Na wysokości działek nr ew. [...] i nr ew. [...] ulica [...] miała natomiast nawierzchnię bitumiczną. Ponadto, była ograniczona krawężnikami oraz posiadała jednostronny chodnik, wykonany z kostki betonowej. W świetle powyższego, twierdzenie, że ulica [...] (działka nr ew. [...]) i ulica [...] (działka nr ew. [...]), na dzień złożenia wniosku Wójta Gminy [...], posiadały status drogi wewnętrznej, należy uznać za trafne. Znajduje ono zresztą potwierdzenie w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. oraz w piśmie Wójta Gminy [...], których kopie [...] złożyła do akt sprawy. Powyższe nie oznacza jednak, że w sprawie nie znajdowała zastosowania specustawa drogowa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na tle wykładni tego przepisu oraz powołanych wyżej przepisów udp w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które podziela również Sąd w przedmiotowej sprawie, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w specustawie drogowej, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (zob. np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2348/10, niepublikowany). W uzasadnieniach wyroków, w których kategorycznie wyłączano dopuszczalność stosowania przepisów specustawy drogowej do budowy (rozbudowy) dróg wewnętrznych (np. w powołanym wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08), zwracano uwagę, z jednej strony na cel, jaki mają specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych (ułatwienie realizacji inwestycji drogowych, jako celu publicznego), a z drugiej strony na zasadniczo odmienny charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych, które stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), od inwestycji polegających na budowie lub modernizacji dróg wewnętrznych, które nie zaliczają się do celów publicznych. Akceptując zatem w pełni pogląd, zgodnie z którym specustawa drogowa nie ma zastosowania do budowy (rozbudowy) dróg wewnętrznych, a zarazem mając na względzie cel tej szczególnej regulacji, należy odróżnić trzy sytuację. Pierwszą, w której przepisy specustawy drogowej zostają zastosowane do budowy drogi wewnętrznej. Drugą, w której zostają one zastosowane do modernizacji takiej drogi, która po modernizacji pozostanie drogą wewnętrzną. Trzecią, w której przepisy specustawy drogowej zostają zastosowane do budowy drogi publicznej (zazwyczaj drogi gminnej) z wykorzystaniem terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna ("po śladzie" tej drogi). W pierwszej i drugiej sytuacji zastosowanie specustawy drogowej jest niedopuszczalne. W trzeciej jednak, w ocenie Sądu, znajduje ona zastosowanie. W tym bowiem przypadku modernizacja (rozbudowa) drogi wewnętrznej będzie służyć realizacji celu publicznego – budowie drogi publicznej. Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania (podkr. Sądu) inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decydujące znaczenie ma zatem nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi wewnętrznej. Akceptacja takiego ograniczenia oznaczałaby uprzywilejowanie gmin, które realizują układ komunikacyjny, wykorzystując np. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czy usługi, względem gmin, które czynią to z wykorzystaniem istniejących dróg wewnętrznych. Zakładając, że z reguły budowa dróg publicznych poprzez modernizację istniejących dróg wewnętrznych cechuje się zdecydowanie mniejszą ingerencją w prawo własności niż ich realizacja na terenach, które dotychczas były wykorzystywane w inny sposób, takie uprzywilejowanie należy uznać za całkowicie nieuzasadnione. Dlatego, w ocenie Sądu, organ administracji, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma obowiązek zweryfikować, w jaki sposób wnioskodawca określił rodzaj inwestycji drogowej. Powinien w szczególności ustalić, czy planowana droga zaliczona została – przez wnioskodawcę – do jednej z kategorii dróg określonych w art. 2 ust. 1 udp, a także, jaką klasę techniczną przewidział dla niej wnioskodawca, oraz czy spełnia ona wymagania techniczne i użytkowe określonej dla tej klasy. Jeżeli z wniosku wynika, że projektowana droga jest drogą publiczną i spełnia minimalne warunki techniczne i użytkowe, to nie ma przeszkód do zastosowania specustawy drogowej, chociażby przebiegała ona "po śladzie" istniejącej drogi wewnętrznej. Nalży zaznaczyć, podzielając w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 91/10 (niepublikowany), że z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej nie wynika obowiązek kategoryzacji drogi w sposób określony w art. 7 ust. 2 udp (zaliczenie do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu) przed złożeniem wniosku o wydanie zgody na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Art. 7 udp nie wymaga, aby uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych dotyczyła drogi planowanej. Nie ma więc przeszkód, aby uchwała taka została podjęta w stosunku do drogi istniejącej, w stosunku do której nie ma wątpliwości, co do jej parametrów i innych warunków technicznych. Trzeba też wyjaśnić, że dla statusu projektowanych ulic ([...] i [...]) obojętna jest treść powołanego wyżej art. 2 ust. 2 udp (ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi). W przepisie tym mowa bowiem o drogach wymienionych w ust. 1 udp, zatem o drogach publicznych. Jeżeli zatem projektowana droga znajduje się w ciągu drogi wewnętrznej, to powołany przepis nie skutkuje nadaniem tej drodze statusu drogi wewnętrznej. Droga wewnętrzna to nie jedna z kategorii dróg publicznych, a droga która nie zalicza się do żadnej z tych kategorii. Norma prawna zawarta w art. 2 ust. 2 udp nie determinuje zatem statusu drogi leżącej w ciągu drogi wewnętrznej. Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że Wójt Gminy [...] we wniosku z dnia 9 lutego 2016 r., określając parametry techniczne projektowanej drogi, wskazał: kategoria drogi – gminna; klasa drogi – D. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. symbolem D są oznaczone drogi lokalne. Stosownie natomiast do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku ulic (dróg na terenie zabudowy), dla klasy D minimalna szerokość w liniach rozgraniczających wynosi zasadniczo 10 m. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy (Projekt zagospodarowania terenu) wynika, że projektowana ulica będzie miała w liniach rozgraniczających minimum 10 m. Wobec tak określonych przez wnioskodawcę (w treści wniosku i na mapie): rodzaju drogi, klasy drogi i jej szerokości w liniach rozgraniczających, nie było podstaw do stwierdzenia, że wniosek nie dotyczy budowy drogi publicznej, a w konsekwencji, że wyłączone jest rozpatrzenie go w trybie przepisów specustawy drogowej. Zarzuty skarżących, w o mówionym wyżej zakresie, należało więc uznać za niezasadne. W drugiej kolejności należało odnieść się do zarzutów, w ramach których skarżące wywodzą, że z zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wynika, iż wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej złożyła gmina [...], na budowę drogi w gminie [...], decyzję w pierwszej instancji wydał Starosta [...], a ogłoszenie o wydaniu decyzji opublikowano w prasie lokalnej, ukazującej się w powiecie [...]. O ile bowiem faktycznie okazałoby się, że po rozpatrzeniu wniosku Wójta Giny [...] z dnia [...] lutego 2016 r., decyzję wydal Starosta [...], udzielając zgody na realizację inwestycji drogowej na terenie gminy [...], albo okazałoby się, że Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją rozpatrzył odwołanie od innej decyzji niż ta, od której odwołały się [...] i [...], to Sąd również zobligowany byłby do stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 21 § 1 K.p.a. w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Z wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. jednoznacznie wynika, że obejmuje on realizację drogi w miejscowości [...], na terenie gminy [...]. Dotyczy on więc nieruchomości, przy czym w całości położone są one na terenie jednej gminy, w jednej miejscowości. W tej sytuacji, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że miejscowo właściwym do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji był Starosta [...], na obszarze właściwości którego znajduje się gmina [...]. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że to ten organ administracji, a nie Starosta [...], wydał decyzję w pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. istotnie znalazły się omyłki polegające na kilkakrotnym, błędnym wskazaniu nazwy gminy ([...] zamiast [...]) oraz błędnym oznaczeniu organu pierwszej instancji (Starosta [...] zamiast Starosta [...]). Analiza treści tej decyzji nie pozostawia jednak wątpliwości, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], którą udzielono zgody na realizację inwestycji drogowej w gminie [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., w trybie art. 113 § 1 K.p.a., sprostował oczywiste omyłki w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżące podniosły też, że zawiadomienie o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji zostało zamieszczone w prasie lokalnej ukazującej się w powiecie [...]. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, w których znajduje się kserokopia strony nr 15 "[...]" (4-9 maja 2016 r.), na której zamieszczono obwieszczenie o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wskazany tytuł stanowi wspólną część redakcyjną i reklamową czterech tygodników, wydawaną m.in. na terenie powiatu [...]. Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności przedmiotowej inwestycji drogowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w specustawie drogowej nie stosuje się ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Jeżeli zatem inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie specustawy drogowej, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12, niepublikowany; zob. też wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2815/16 i z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt 1453/16, niepublikowane). Podniesione przez skarżące wątpliwości, co do obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], czy naruszenia procedury jego zmiany, nie mogą być natomiast przedmiotem rozważań Sądu kontrolującego legalność decyzji, której przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do twierdzeń skarżących w tym zakresie, Sąd przekroczyłby bowiem granice sprawy, naruszając tym samym art. 134 § 1 P.p.s.a. Chybione okazały się też zarzuty kwestionujące nieprzeprowadzenie w toku postępowania oceny odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 11a ust. 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 poz. 1235, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy powołanej w tym przepisie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 i pkt 32 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się autostrady i drogi ekspresowe (pkt 31); drogi inne niż wymienione w pkt 31, o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianę przebiegu lub rozbudowę istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku (pkt 32). Z akt sprawy wynika, że droga, na której realizację zezwolono w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie stanowi żadnego z przedsięwzięć opisanych w powołanych przepisach. Stosownie natomiast do treści § 3 ust. 1 pkt 60 powołanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32. Z akt sprawy wynika, że droga, na której realizację zezwolono w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie stanowi również przedsięwzięcia opisanego w powołanym przepisie. Jej długość, zgodnie z wnioskiem, wynosi bowiem 0,45 km. W świetle powyższego, projektowana droga gminna, nie jest ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowiskom, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Także zarzuty dotyczące braku upoważnienia [...] do reprezentowania Gminy [...] nie mają oparcia w aktach sprawy. Znajdują się w nich bowiem dwa upoważnienia udzielone [...] przez Wójta Gminy [...]. Pierwsze upoważnienie - z dnia 9 lipca 2015 r. - obowiązywało do 30 kwietnia 2016 r., natomiast drugie upoważnienie – z dnia 28 kwietnia 2016 r. – obowiązywało do 30 września 2016 r. Treść rzeczonych dokumentów, w tym wskazane w nich okresy obowiązywania, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że [...] był umocowany do reprezentowania Gminy [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Umocowanie obejmowało zarówno złożenie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jak i udział w postępowaniu przed organami pierwszej i drugiej instancji. Z powyższych względów chybiona jest też argumentacja [...] wskazująca na wadliwość doręczenia zaskarżonej decyzji Wójtowi Gminy [...], polegającą na skierowaniu jej nie na adres siedziby, a na adres w [...]. Zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Powołanymi wyżej upoważnieniami z dnia 9 lipca 2015 r. i z dnia 28 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy [...] udzielił [...] pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy [...] w przedmiotowym postępowaniu. Doręczenie decyzji na adres pełnomocnika (przy ul. [...] w [...]) było więc prawidłowe. Nietrafne są też zarzuty dotyczące niewyjaśniania przez Wojewodę [...] przyczyn wydania tzw. decyzji reformatoryjnej, co zdaniem skarżących powodować ma, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, w jakiej części organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, a w jakiej utrzymał ją w mocy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. jednoznacznie wskazuje, w jakiej części decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. została uchylona. Organ odwoławczy zacytował bowiem uchyloną część rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Następnie zaś rozstrzygnął w uchylonym zakresie, co do istoty sprawy, udzielając zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzając projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 1 do decyzji, a także zatwierdzając podział nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (storna 9) wynika natomiast, że powodem uchylenia - w części - decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcia w tym zakresie, co do istoty sprawy, było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zastosowana przez Starostę [...] konstrukcja rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., powodowała, iż zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie obejmowało swym zakresem udzielenia zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, w tym zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ odwoławczy zakwestionował więc decyzję organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim - w części obejmującej zatwierdzenie podziału nieruchomości i udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji - nie zawarto rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Uznał bowiem, że taka redakcja rozstrzygnięcia decyzji Starosty [.....] powoduje, iż decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która jest decyzją zintegrowaną (łączącą w sobie kilka elementów), w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującego m.in. zatwierdzenie projektu budowlanego. Ponowne rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wynikało natomiast z tego, w jakim zakresie została uchylona zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji (uchylono zarówno rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości - pkt 1, jak i rozstrzygnięcie o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji - pkt 2) oraz z tego, że Wojewoda [...], rozstrzygając reformatoryjnie - w miejsce pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...] – udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdził projekt budowlany. Organ odwoławczy, uchylając w opisanym zakresie decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygając, co do istoty sprawy, nie naruszył, wynikającej z art. 15 K.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie rozstrzygnął bowiem w innym zakresie niż Starosta [...]. Dokonał wyłącznie zmiany zastosowanej przez organ pierwszej instancji konstrukcji rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się z kolei do zarzutów wskazujących na niegospodarność Gminy [...], mającą polegać na niepotrzebnym wydatkowaniu środków publicznych na wykup działek, zamiast poprowadzenia infrastruktury związanej z drogą przez działkę o nr ew. [...], należy zauważyć, że stosownie do treści art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje na to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza uznaniowości przy jej wydawaniu. Tylko niespełnienie przez wnioskodawcę któregokolwiek z warunków lub świadczeń przewidzianych obowiązującymi przepisami oznacza, że organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej. Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (zob. P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. WKP 2012 r. Komentarz do art. 11e). Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 ustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ rozstrzygający w trybie powoływanej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Tylko stwierdzenie przez właściwy organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi. Z prawidłowych ustaleń organów administracji obu instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy, a projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane. W tej sytuacji nie było podstaw do odmowy wydania decyzji w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę. Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów gwarantujących stronom postępowania prawo do czynnego udziału w postępowaniu, w tym art. 10 K.p.a., a także, powołanych w skardze [...], przepisów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169 ze zm.) oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zaraz po opublikowaniu zawiadomienia z dnia 7 marca 2016 r. o wszczęciu postępowania, w dniu 11 marca 2016 r., do Starosty [...] wpłynęło pismo [...] (córki [...]), zawierające stanowisko w sprawie, do którego dołączone zostało ogólne pełnomocnictwo do działania w imieniu [...]. Pełnomocnik reprezentowała skarżącą w toku postępowania, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Składała w jej imieniu pisma w sprawie, w tym odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., jak również skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik jednoznacznie oświadczyła, że według jej oceny pełnomocnictwa udzielone jej przez matkę, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym, zostały udzielone świadomie. W świetle powyższego brak jest podstaw to twierdzenia, że [...] pozbawiona była prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W konsekwencji, nie ma też jakichkolwiek przesłanek, by twierdzić, że w zakresie dostępu do administracji doszło do dyskryminacji skarżącej ze względu na niepełnosprawność. Jej prawo do udziału w postępowaniu nie zostało wykluczone, ani ograniczone. Skarżąca skutecznie udzieliła pełnomocnictwa córce do reprezentowania jej w postępowaniu. Organy administracji nie miały zatem również podstaw do wystąpienia, na podstawie art. 34 § 1 K.p.a., z wnioskiem do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla [...]. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast kwestia skuteczności zawiadomienia skarżącej o czynnościach związanych z realizacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Jak już wskazano, jeżeli Sąd odniósłby się do twierdzeń skarżącej w tym zakresie, to przekroczyłby granice sprawy, naruszając tym samym art. 134 § 1 P.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję w granicach sprawy, ale w zakresie wykraczającym poza granice skarg, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem przepisów K.p.a., z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Niewątpliwie ingeruje ona w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowych, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Chociaż więc wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji naruszają interes prawny [...] i [...], to dzieje się do w zgodzie z obowiązującym prawem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.