VII SA/Wa 2935/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 134 k.p.a., art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U 2001 r. Nr 79, poz. 856) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez P. M. od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2012 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] sierpnia 2015 r. do Kolegium zostało przekazane odwołanie P. M. od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Z akt wynika, iż przesyłkę dla ww. odwołującego doręczono na adres wskazany przez stronę i odebrała ją matka U. M. w dniu [...] października 2012 r. Jak ustaliło Kolegium doręczenie nastąpiło zgodnie z art. 43 k.p.a. W przedmiotowej decyzji znajdowało się pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w terminie 14 dni od daty jej doręczenia za pośrednictwem organu wydającego decyzję. Zgodnie z pouczeniem jak wskazał organ czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 8 listopada 2012 r., zaś odwołanie zostało wniesione w dniu [...] sierpnia 2015 r., zatem zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W podsumowaniu Kolegium wywiodło, że odwołanie zostało wniesione przez stronę z opóźnieniem, zatem organ odwoławczy nie ma prawnej możliwości dokonania merytorycznego rozpoznania sprawy i zobligowany jest do wydania postanowienia zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie Kolegium z [...] października 2015 r. P. M. (dalej skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: a) art. 10 k.p.a., polegające na braku zapewnienia czynnego udziału stronie przed Kolegium, w szczególności poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie oraz uniemożliwienie uzupełnienia materiału dowodowego, b) naruszenie art. 43 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu i uznaniu, iż stronie doręczono decyzję w dniu 25 października. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż równocześnie złożył skargę w zakresie przywrócenia terminu do złożenia odwołania i w związku z powyższym obie sprawy powinny zostać rozpoznane łącznie, z uwagi na tożsamy stan faktyczny. Dalej zasygnalizował, że organ administracji nie przeprowadził analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście doręczenia zastępczego, w szczególności nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do złożenia oświadczenia przez osobę odbierającą pismo w przedmiocie podjęcia obowiązku oddania pisma adresatowi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie uznało za brak podstaw prawnych do przyjęcia oświadczenia od matki skarżącego na okoliczność przekazania przesyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium zasadnie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że czynności organu odwoławczego determinowane są przepisami k.p.a. Dlatego organ powinien zbadać odwołanie wnoszone przez stronę pod kątem jego dopuszczalności i terminowości. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie o którym mowa w art. 134 k.p.a. Wskazać należy, że przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu nie uznanego za stronę zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Konsekwencją niezłożenia odwołania przez stronę postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowego terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. W kontrolowanej sprawie istotne jest to, że skarżący wraz z odwołaniem wniósł do organu wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, skarżący w dniu 20 sierpnia 2015 r. (data wpływu) przesłał do Kolegium dwie przesyłki polecone. Jedna zawierała wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], zaś druga przesyłka dotyczyła odwołania od powołanej wyżej decyzji. Zatem postepowanie przed Kolegium sprowadzało się w istocie do rozpoznania odwołania złożonego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. Skoro skarżący wraz z odwołaniem od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] wniósł jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to wniosek ten powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności. Wskazać należy, że w opisanej powyżej sytuacji organ odwoławczy obowiązany jest do wydania dwóch postanowień, a mianowicie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 271/10; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1663/10; z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 151/12; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OZ141/13 -publ.:https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że za wykładnią art. 134 k.p.a. prezentowaną w wymienionych powyżej orzeczeniach, wypowiadają się również przedstawiciele doktryny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 505; także A. Wróbel, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 14 i 20, System Informacji Prawnej LEX 2015), którzy zgodnie akcentują odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia oraz trybu weryfikacji w przypadku postanowienia wydawanego w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu i postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zwracają jednocześnie uwagę na konieczność wcześniejszego rozstrzygania w kwestii przywrócenia terminu, a następnie wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, iż w przypadku zaistnienia uchybienia terminu ustawodawca nałożył na organ odwoławczy jednoznaczny obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Przepis art 134 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. Regulacja ta stanowi wprost, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Literalne odkodowanie zawartej w nim normy prawnej nie pozwala na jakiekolwiek inne zachowanie organu poza wydaniem aktu procesowego zawierającego stwierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zostało bowiem złożone odwołanie, co jest równoznaczne z niezakończeniem postępowania odwoławczego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest indywidualnym aktem administracyjnym kończącym postępowanie odwoławcze. Wniesione odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie poprzez wydanie decyzji bądź procesowo poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Mając zatem na względzie powyższe za usprawiedliwiony obowiązującymi przepisami prawa należy uznać pogląd, o obowiązku wynikającym z mocy przepisu ustawowego (art. 134 k.p.a.), wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, po uprzedniej odmowie w drodze postanowienia przywrócenia terminu do złożenia tego środka zaskarżenia. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 151/12 z 24 kwietnia 2013 r. publ.:https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym sprawy z materiału dowodowego wynika, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu ma wyższy numer niż postanowienie o uchybieniu terminu. Pierwsze nosi numer [...], drugie natomiast nr [...]. Powyższe oznacza, że organ najpierw stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania a następnie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co było błędem. Tym samym Kolegium wydając zaskarżone postanowienie całkowicie pominęło, iż w tej samej dacie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu. Pomijając nawet kwestię numerów wydanych postanowień Kolegium nie mogło pominąć okoliczności złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z zaskarżonego tymczasem postanowienia nie wynika, aby powyższa okoliczność została uwzględniona przez organ. Skoro postanowienie o odmowie przywrócenia terminu jest ostateczne, rozpoznając obecnie odwołanie skarżącego, Kolegium rozpozna odwołanie z uwzględnieniem art. 134 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącego i naruszenia art. 10 k.p.a. wyjaśnić należy, że Kolegium nie naruszyło powyższego przepisu, bowiem nie były przeprowadzane żadne czynności, ani postępowanie dowodowe. Również odwołujący nie wskazał ujemnych skutków nie zastosowania art. 10 k.p.a. Uchylenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z innych przyczyn, niż zawarte w skardze. Na marginesie jedynie dodać należy, iż z akt administracyjnych organu I instancji (Prezydenta m. [...]) wynika, iż w dniu [...] listopada 2012 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie cofniętego uprawnienia oraz podanie o wydanie zaświadczenia na egzamin sprawdzający kwalifikacje. W takiej sytuacji musiał posiadać wiedzę o wydanej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit. c orzekł jak w sentencji.