VII SA/Wa 2953/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 137/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2024 r. nr 137/OPO/2024, Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 6 października 2023 r. nr 190/DA/WAW/2023 stwierdzającą, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r. nr 5/B/W/2020 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, i odmawiającą jej uchylenia, gdyż w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji nr 5/B/W/2020 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją z 15 października 2020 r. nr 5/B/W/2020, Prezydent m.st. Warszawy (dalej: Prezydent, organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej: inwestorka, skarżąca) pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przy ul. [...] w W. w Dzielnicy W., na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Pismem z 19 listopada 2020 r., uzupełnionym pismem z 27 grudnia 2020 r. M. M.-P. i A. P. (dalej: wnioskodawcy), wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.). Postanowieniem z 4 stycznia 2021 r. nr 3/2021. Prezydent wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z 14 stycznia 2021 r. nr 19/2021, odmówił uchylenia spornej decyzji Prezydenta z 15 października 2020 r. Decyzją z 4 sierpnia 2022 r. nr 7114/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) uchylił ww. decyzję z 14 stycznia 2021 r. nr 19/2021 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od ww. decyzji Wojewody został prawomocnie oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 listopada 2022 r., sygn. akt: VII Sa/Wa 1895/22. 2.2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 6 października 2023 r. nr 190/DA/WAW/2023, Prezydent stwierdził, że decyzja Prezydenta z 15 października 2020 r. nr 5/B/W/2020, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. została wydana z naruszeniem prawa, i odmówił jej uchylenia, gdyż w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji nr 5/B/W/2020. 2.3. Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta z 6 października 2023 r. złożyli wnioskodawcy oraz inwestorka. 2.4. Zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2024 r. nr 137/OPO/2024, Wojewoda uchylił ww. decyzję Prezydenta i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na następującą argumentację. 2.4.1. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podanie o wznowienie zostało oparte m.in. na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Weryfikacja dokumentacji wykazała, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 5/B/W/2020 z 15 października 2020 r. W ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo również uznał, że wnioskodawcy winni być uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 5/B/W/2020 z 15 października 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. 2.4.2. Organ odwoławczy dokonując dalszej weryfikacji skarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, zwrócił uwagę, że Prezydent uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na stanowisko: – Wojewody zawarte w decyzji z 2 kwietnia 2021 r. nr 256/OPON/2021, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r. nr 5/B/W/2020, zgodnie z którym ww. decyzja "nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co czyni koniecznym orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności tejże decyzji", – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z 22 września 2021 r., znak: DOA.7110.98.2021.LWT, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z 2 kwietnia 2021 r. nr 256/OPON/2021, zgodnie z którym organ "nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r., nr 5/B/2020 (...) obarczona była którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a., wniosek ww. skarżących o wstrzymanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie mógł odnieść zamierzonego skutku" oraz – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 20 maja 2022 r. sygn. akt VII Sa/Wa 2397/21, oddalającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 września 2021 r., zgodnie z którym Sąd "nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia". Wojewoda wskazał, że zarówno przywołane orzeczenia organów, jak również wyrok WSA w Warszawie odnosiły się do badania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w zakresie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazując zaś na "brak naruszenia przepisów postępowania" również odnosił się do przeprowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania nieważnościowego. Wojewoda jednoznacznie wskazał, że kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. 2.4.3. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, które musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia 6 października 2023 r., nr 190/DA/WAW/2023. Wojewoda wskazał też, że organ I instancji nadal nie odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawców przesłanek wznowieniowych ujętych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, oraz w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wobec powyższego, uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art.138 § 2 k.p.a. 3. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od ww. decyzji Wojewody, skarżąca spółka zarzuciła jej wydanie z naruszeniem: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) przez uznanie, że osoby, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy działka, której wnioskodawcy są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne zbadanie sprawy, podczas gdy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zaistniała, a zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający aby wydać rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne zbadanie sprawy, podczas gdy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zaistniała, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający aby wydać rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie – w wyniku odwołania wnioskodawców – w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 października 2023 r., w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił sprawę i zebrał wystarczający materiał dowodowy, a zatem brak było podstaw do odmowy merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wobec wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca wniosła o wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 3.1. W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 482/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. sprzeciw skarżącej. 5. Wyrokiem z 3 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1730/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 6.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. 6.2. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. 6.3. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. 6.4. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924). 7. Zaskarżona decyzja była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 482/24, oddalił sprzeciw rozpatrywany sprzeciw. Wyrok został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny jego wyrokiem z 3 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1730/24, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. 7.1. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z dorobku orzeczniczego wynika, że związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., odnosi się zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II FSK 3130/19, LEX nr 3098285). W tym kontekście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz – wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. – w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19, LEX nr 2777924). Innymi słowy, aktualnie rolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było podporządkowanie się orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – sąd wojewódzki nie może formułować nowych ocen prawnych skoro wcześniej został w tym zakresie wyrażony pogląd prawny sądu drugiej instancji i nie ma podstaw, by od niego odstąpić (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 412/22, LEX nr 3392662). 7.2. Należało zatem uwzględnić, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z 3 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1730/24, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił następujące stanowisko w sprawie: – przy ocenie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego konieczne jest odwołanie się do kontekstu materialnoprawnego determinującego rozstrzygnięcia procesowe, jakim w niniejszym przypadku jest status prawnoprocesowy wnioskodawców; – z dotychczasowego przebiegu sprawy wynika, że uznanie wnioskodawców za stronę postępowania jest pochodną uznania ich za stronę przez Wojewodę Mazowieckiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w nieprawomocnym wyroku wydanym w przedmiocie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; – brakuje oceny statusu wnioskodawców w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., a ocena ta mieści się w zbiorze przesłanek warunkujących wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem art. 64e p.p.s.a. obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do wydania decyzji kasacyjnej; należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym, w tym między innymi dopuszczalność rozpoznania odwołania – Sąd powinien zbadać prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej również pod kątem posiadania przez podmiot uruchamiający postępowanie stosownej do tego legitymacji – skoro Sąd ma rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi także ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to zaś może zweryfikować po uprzednim ustaleniu, czy wnioskodawcy wypełniają wymogi określone w art. 28 ust. 2 p.b. – powołanie się na rozpatrzenie zarzutów wniesionych odwołaniem oraz skargą w postępowaniu nieważnościowym, które będzie jeszcze podlegało weryfikacji i w rezultacie może zostać wycofane z obiegu prawnego, jest niewystarczające – Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien więc ocenić czy organy prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania oraz czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania głównego, zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. 7.3. W związku z czym, Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę, związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1730/24, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. 7.4. Należy bowiem zauważyć, że Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał samodzielnych ustaleń co do tego, czy M. M. i A. P. powinni byli zostać uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r. nr 5/B/W/2020 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. W tym zakresie organ odwoławczy ustalił jedynie, że osoby te zostały uznane za strony spornego postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego (w decyzji z 2 kwietnia 2021 r. nr 256/OPON/2021), Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w decyzji z 22 września 2021 r., znak: DOA.7110.98.2021.LWT, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z 2 kwietnia 2021 r. nr 256/OPON/2021) oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 20 maja 2022 r. sygn. akt VII Sa/Wa 2397/21. Tymczasem rzeczą organu odwoławczego było samodzielne ustalenie, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony tego postępowania – a to przez pryzmat art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., czyli tych przepisów, które regulują katalog podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd podkreśla w szczególności, że skoro ww. wyrok z 20 maja 2022 r. sygn. akt VII Sa/Wa 2397/21 nie był prawomocny w dacie wydania zaskarżonej decyzji (i nie jest prawomocny w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie), to nie korzysta z określonej w art. 170 p.p.s.a. mocy wiążącej. Nie wystarczyło zatem samo powołanie się na ten wyrok przez organ odwoławczy, lecz niezbędne było zweryfikowanie czy wnioskodawcy rzeczywiście powinni byli zostać uznani za strony spornego postępowania. 7.5. Sąd wyjaśnia, że nie jest kompetentny do samodzielnej weryfikacji, czy wnioskodawcy powinni byli zostać uznani za strony spornego postępowania. Rzeczą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola działalności organów administracji publicznej, nie zaś zastępowanie tych organów w wykonywaniu obowiązków nałożonych na nie przez ustawodawcę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma natomiast żadnych elementów dotyczących przesłanek przyznania wnioskodawcom przymiotu strony, które mogłyby być ocenione przez Sąd. Motywy tej decyzji są pozbawione jakichkolwiek rozważań co do tego, czy wnioskodawcy są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi jakiejś nieruchomości oraz czy ta nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 15 października 2020 r. nr 5/B/W/2020. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda Mazowiecki dokona zatem takiej oceny, mając na uwadze również i to, że zarzut dotyczący braku przymiotu strony u wnioskodawców był elementem odwołania skarżącej spółki. Z uwagi na kluczowe znaczenie powyższego ustalenia dla toczącego się postępowania wznowieniowego, za przedwczesną należało uznać ocenę pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwie. 7.6. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., albowiem taki środek nie został uznany za adekwatny do naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja odnosi się bowiem do istotnych zagadnień występujących w sprawie administracyjnej i nie stanowi oczywistego środka mającego na celu przedłużenie kontrolowanego postępowania administracyjnego. 8. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu sądowego w niniejszej sprawie (100 zł), opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej (480 zł), ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).