VII SA/Wa 2962/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę B. (dalej: "skarżąca", "inwestor") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z [...] września 2018 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...] WINB") z [...] marca 2018 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "organ powiatowy", "PINB") z [...] grudnia 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] listopada 2017 r. PINB w Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy otwartego basenu miejskiego w B. przy ul. K., na działkach [...],[...],[...],[...] i [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. [...] Starosta Z. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy B. dotyczącego budowy "Otwartego basenu miejskiego" w B. przy ul. K., na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] z uwagi na okoliczność, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB w Z. W wyniku kontroli przeprowadzonej 23 listopada 2017 r. PINB w Z. ustalił, że: na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. K. w B. humus został ściągnięty i zgromadzony w trzech miejscach, teren jest ogrodzony, wykonano dojazd z płyt drogowych, ustawiono 2 baraki, teren jest nierówny i rozkopany. Kolejne oględziny terenu organ powiatowy przeprowadził 6 grudnia 2017 r., podczas których w miejscu posadowienia niecki basenu wykonano odkrywki do głębokości rzędnej położenia płyty fundamentowej i nie stwierdzono robót betonowych. Organ dokonał też przeglądu całego terenu wykonanych robót ziemnych i stwierdził, że: w dwóch miejscach ułożono płyty drogowe, postawiono 2 baraki biurowe i 1 socjalny, ogrodzono teren, ściągnięto humus i shałdowano go w kilku miejscach, wykopano rów o szerokości ok. 6 m i długości ok. 60 m. Na podstawie tych wyników kontroli organ powiatowy uznał, że doszło do rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponieważ wykonane na działkach roboty są pracami przygotowawczymi pod dalszą realizację inwestycji, polegającej na budowie otwartego basenu miejskiego w B. przy ul. K. na działkach [...],[...],[...],[...] i [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...], PINB w Z. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Gminę Miejską B. i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem prac budowlanych, polegających na budowie otwartego basenu miejskiego w B. przy ul. K., na dz. nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. 13 grudnia 2017 r. inwestor złożył dokumenty określone w postanowieniu PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. 14 grudnia 2017 r. do PINB w Z. wpłynęło pismo wykonawcy robot budowlanych zawierające oświadczenie, że została wykonana płyta fundamentowa pod budynek stacji filtrów na inwestycji "Budowa otwartego basenu miejskiego w B." zgodnie z przedstawionym projektem oraz że roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i miejscowym planem zagospodarowania terenu. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], PINB w Z. ustalił inwestorowi Gminie Miejskiej B. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł z tytułu samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu płyty fundamentowej pod budynek stacji filtrów na inwestycji "Budowa otwartego basenu miejskiego w B." przy ul. K. na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...]. 15 grudnia 2017 r. inwestor uiścił ustaloną postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. opłatę legalizacyjną. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] PINB w Z., działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 4a i 5 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził Gminie Miejskiej B. projekt budowlany - otwartego basenu miejskiego w B. przy ul. K. na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W piśmie z 15 grudnia 2017 r. inwestor zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej gminie pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa otwartego basenu miejskiego w B.". Pismem z 4 stycznia 2018 r., znak: [...], PINB w Z. poinformował [...] WINB o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o opłacie legalizacyjnej oraz decyzji PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projekt budowlanego otwartego basenu miejskiego w B. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...][...] WINB stwierdził nieważność postanowienia PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora GINB postanowieniem z [...] września 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z [...] marca 2018 r. nr [...]. Wyrokiem z 31 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2963/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na postanowienie GINB z [...] września 2018 r. znak: [...]. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...][...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. nr [...], zatwierdzającej Gminie Miejskiej B. projekt budowlany otwartego basenu miejskiego w B. przy ul. K. na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] i nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora GINB decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] marca 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 4a i 5 Prawa budowlanego. GINB powołał się na treść art. 49 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego i wskazał, że względem obiektu budowlanego - basenu miejskiego w B. - było prowadzone postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, po przedłożeniu, których winien ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. W związku z błędnym jej ustaleniem postanowienie o opłacie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy pozostawała kwestia czy w takim stanie faktycznym i prawnym istnieją podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zdaniem GINB wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o opłacie legalizacyjnej powoduje, że brak jest jednego z koniecznych elementów postępowania legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że wydane postanowienie o opłacie dotyczyło tylko jednego z budynków będącego częścią całego zamierzenia inwestycyjnego, co budzi wątpliwości, czy w konsekwencji można było następnie zatwierdzić projekt budowlany dla całego obiektu. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.10.2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której uznano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagało, czy decyzja PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany, istotnie została oparta na postanowieniu PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, wyeliminowanym z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Jak wskazał dalej organ odwoławczy kwestię zależności decyzji, należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznaczają relacje między tymi rozstrzygnięciami, w tym przypadku są to przepisy ustawy Prawo budowlane. Ustalając powyższą okoliczność, zdaniem GINB należało wziąć pod uwagę, że decyzja PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. została wydana na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym taka decyzja może zostać wydana po spełnieniu warunków określonych art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z tych warunków jest nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej. Taka opłata została nałożona postanowieniem PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r., które następnie zostało wyeliminowane, w trybie stwierdzenia nieważności, postanowieniem [...] WINB z [...] marca 2018 r. Według organu odwoławczego decyzja PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. jest przedmiotowo zależna od postanowienia tego organu z [...] grudnia 2017 r. Organ odwoławczy zauważył, że sama okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa powyżej, nie oznacza automatycznego stosowania sankcji nieważności i nie wyłącza obowiązku ustalenia wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc oraz przytoczył wyrok WSA w Warszawie z 13.12.2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1895/11, w którym wyrażono pogląd, że akt dotknięty wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięty z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności ma zaś moc wsteczną i eliminuje skutki prawne wadliwego aktu administracyjnego, tak jakby on w ogóle nie został podjęty. Organ odwoławczy wskazał, że jednym z koniecznych wymogów legalizacji obiektu budowlanego (w rozpoznawanej sprawie budowy otwartego basenu miejskiego w B. przy ul. K. na działkach [...],[...],[...],[...] i [...]), w tym wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Warszawie z 29.12.2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1047/12). Natomiast podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] grudnia 2017 r. była nieprawidłowo naliczona opłata legalizacyjna, co powoduje, że brak jest w obrocie prawnym tego rozstrzygnięcia i jednocześnie jednego z etapów postępowania legalizacyjnego. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że warunki na które wskazuje art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie zostały spełnione, ponieważ inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej z tytułu samowoli budowlanej, gdyż wysokość tej opłaty nie została ustalona. Wobec zależności pomiędzy decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego z [...] grudnia 2017 r., a postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej oraz skutków jakie powoduje stwierdzenie nieważności tego postanowienia, GINB uznał, że decyzja PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. rażąco narusza art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że nie można mówić o spełnieniu wymagań ustawowych przewidzianych w art. 48 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na stwierdzenie nieważności postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. GINB uznał, że decyzja PINB w Z. z [...] grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jej treść pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu na podstawie, którego została wydana. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95). Według organu odwoławczego z punktu widzenia zasad państwa prawa nieakceptowalne jest, aby doszło do zalegalizowania obiektu bez uprzedniego prawidłowego ustalenia i uiszczenia opłaty legalizacyjnej. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję GINB z [...] września 2018 r. skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu rozważenia argumentacji podniesionej w odwołaniu skarżącej, co przejawia się brakiem ustosunkowania się przez GINB do zarzutów skarżącej w uzasadnieniu decyzji GINB i ograniczeniem uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie do podzielenia stanowiska organu I instancji, co stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy wywołanej odwołaniem od decyzji [...] WINB; 2. art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niepoinformowaniu strony o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a w konsekwencji uniemożliwieniu zapoznania się przez skarżącą ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności z uwagi na złożone wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie podmiotów trzecich oraz pominięcie wniosków skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz przesłuchanie świadków; 3. art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., polegające na: - jego błędnym niezastosowaniu, prowadzącym do uznania, że decyzja PINB została wydana mimo braku jednego z koniecznych elementów postępowania legalizacyjnego (w dacie na dzień jej wydania), tj. prawidłowo wymierzonej i uiszczonej opłaty legalizacyjnej, podczas gdy PINB i skarżąca były związane wcześniejszym (ostatecznym i prawomocnym) postanowieniem PINB wymierzającym opłatę legalizacyjnej od samowoli budowlanej, co skutkowało tym, że PINB - po wniesieniu tak wymierzonej opłaty przez stronę - nie mógł nie wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, niezależnie od późniejszego (następczego) stwierdzenia nieważności postanowienia PINB wymierzającego opłaty legalizacyjnej od samowoli budowlanej; - jego błędnym niezastosowaniu, prowadzącym do uznania, że postanowienie GINB - utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB, które stwierdzało w I instancji nieważność postanowienia PINB wymierzającego opłatę legalizacyjną dla inwestycji - stało się ostateczne z dniem jego wydania, co skutkowało wydaniem decyzji GINB, utrzymującej w mocy decyzję [...]WINB o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego, z uwagi na uprzedni brak zalegalizowania inwestycji (wskutek rzekomego niewniesienia opłaty legalizacyjnej), podczas gdy decyzja GINB została wydana przed doręczeniem stronie ww. postanowienia GINB, a więc przed dniem wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia PINB dotyczącego wymierzenia opłaty legalizacyjnej; 4. art. 49 ust. 4 pkt 2 w zw. art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na jego błędnym zastosowaniu, poprzez uznanie, że skarżąca nie spełniła ustawowych wymagań niezbędnych do zatwierdzenia projektu budowlanego, tj. nie opłaciła opłaty legalizacyjnej w odpowiedniej wysokości, bowiem zdaniem organu II instancji opłata legalizacyjna powinna zostać obliczona w oparciu o współczynnik kategorii obiektu budowlanego rozumianego jako cała inwestycja. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z [...] września 2018 r. utrzymującym w mocy decyzję [...] WINB z [...] marca 2018 r. nr [...] (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, widocznej już przez proste zestawienie ich ze sobą. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności konieczne jest ustalenie, jakie skutki społecznogospodarcze wywołuje kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy." Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, została wydana na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 4a i 5 Prawa budowlanego. Powodem stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że decyzja ta rażąco narusza art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie spełnienia wymagań określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor rozpoczął samowolnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę) roboty budowlane związane z realizacją zamierzenia polegającego na budowie otwartego basenu miejskiego. Analiza dokumentacji projektowej oraz protokołów kontroli i oświadczenia wykonawcy robót budowlanych prowadzi do wniosku, że została wykonana jedynie nieznaczna część robót przewidzianych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, a mianowicie płyta fundamentowa stacji filtrów, stanowiąca element jednego z zaprojektowanych obiektów budowlanych - budynku technicznego. Zgodnie z zatwierdzonym projektem (str. 35) całość zamierzenia budowlanego obejmuje budowę trzech niecek basenowych, budynków zaplecza basenowego oraz budynku technicznego. Na cele obsługi inwestycji zaprojektowano ponadto elementy zagospodarowania terenu tj. małą architekturę, place, drogi, chodniki, parking oraz niezbędną infrastrukturę towarzyszącą. Co do zasady prawidłowym było zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym trybu przewidzianego w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy możliwości legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 2 oraz art. 49 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, aby można było zalegalizować obiekt budowlany lub jego część wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę należy spełnić łącznie następujące przesłanki: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem; przedłożone zostaną dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3; uiszczona zostanie w terminie opłata legalizacyjna. Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Art. 49 Prawa budowlanego, stanowiący kontynuację regulacji z art. 48, normuje procedurę legalizacji samowoli budowlanej. W myśl art. 49 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ (po stwierdzeniu: zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz uiszczenia opłaty legalizacyjnej) wydaje decyzję: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego – w przypadku gdy budowa została już zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Dodatkowo, zgodnie z art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, w decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4, organ nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nieprawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji gdy budowa, której dotyczył zatwierdzony projekt budowlany - otwartego basenu miejskiego w B. przy ul. K. na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...], nie została zakończona. Treść art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie wymaga rekonstrukcji. Omawiany przepis określa jednoznacznie dwa rodzaje decyzji legalizujących samowolę budowlaną, które mają charakter związany i organ ma obowiązek wydania decyzji o określonej treści w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Sąd podziela również konstatację organu odwoławczego, że nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek pozytywnego zakończenia procesu legalizacji, jaką jest wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej i następnie uiszczenie tej opłaty. Postanowienie PINB z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie opłaty legalizacyjnej nie dotyczyło bowiem budowy w odniesieniu do której organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] rozpoczął procedurę legalizacyjną, tj. budowy otwartego basenu miejskiego w B. przy ul. K., na dz. nr [...],[...],[...],[...] i [...], lecz tylko zrealizowanej części tego zamierzenia inwestycyjnego, polegającej na wykonaniu płyty fundamentowej pod budynek stacji filtrów. Tymczasem postępowaniem legalizacyjnym był objęty zakres robót określony w projekcie budowlanym, nie tylko już zrealizowanych, lecz także ten, który będzie dopiero podlegał realizacji. Należy zwrócić uwagę, że wysokość opłaty legalizacyjnej ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów i zakres samowoli, jak też wartość wykonanych robót, nie mają wpływu, ani na samo nałożenie opłaty, ani na jej wysokość. Brak ustalenia i uiszczenia opłaty legalizacyjnej w odniesieniu do całości zamierzenia inwestycyjnego objętego procedurą legalizacji stanowi przeszkodę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany całego zamierzenia budowlanego. Tym samym decyzję PINB z [...] grudnia 2017 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany całego zamierzenia inwestycyjnego – budowy otwartego basenu miejskiego – jako budowy zakończonej, w sytuacji gdy w istocie przeprowadzono kompletne postępowanie legalizacyjne tylko co do nieznacznej części tego przedsięwzięcia – wykonania płyty fundamentowej pod jeden z obiektów – i tylko ta część robót została wykonana, uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Na marginesie należy tylko wskazać, że zatwierdzony decyzją PINB z [...] grudnia 2017 r. nr [...] projekt budowlany "Budowa otwartego basenu miejskiego w B." w ogóle nie przewiduje obiektu budowlanego określonego w postanowieniu PINB z [...] grudnia 2017 r. w sprawie opłaty legalizacyjnej, jako "płyta fundamentowa pod budynek stacji filtrów". Dopiero bardziej wnikliwa analiza tego projektu pozwala na ustalenie, że w istocie chodzi o obiekt określony w projekcie jako budynek techniczny, w którym przewidziano m.in. pomieszczenie filtrów. Projekt przewiduje też posadowienie tego obiektu bezpośrednie w postaci żelbetowych stóp oraz ław fundamentowych, a płyta fundamentowa została zaprojektowana tylko pod filtrami (str. 70, 120 projektu budowlanego). Ponadto w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy postanowienie PINB z [...] grudnia 2017 r., ustalające opłatę legalizacyjną, zostało ostatecznie wyeliminowane z obrotu ze skutkiem ex tunc czyli uznaje się je za nieważne od momentu wydania tego postanowienia, wskutek czego nie wywołuje ono żadnych skutków, a te, które powstały zostają unicestwione. Organ odwoławczy, jako organ reformacyjny, ma obowiązek uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy stan faktyczny i stan prawny istniejący w dacie wydania orzeczenia drugiej instancji. Dlatego również z tego powodu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nie doszło do ustalenia i uiszczenia opłaty legalizacyjnej, niezbędnych do pozytywnego zakończenia procesu legalizacji. Opisane wady mają charakter kwalifikowany, gdyż są oczywistym naruszeniem normy bezwzględnie obowiązującej art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, i wywołują skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Prowadziłoby to bowiem do legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji gdy nie zostały spełnione podstawowe warunki sanowania stanu niezgodności budowy z prawem. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż uchybienie organu pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności (zob. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11, z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1122/11, z dnia 25 maja 2012 r.. akt II OSK 414/11, z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/11). W tej sprawie skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.