VII SA/Wa 3000/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. N. i R. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołań L. O., G. G., J. J., M. B., B. K., P. N. i R. N. I. uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...], [...] – [...] – [...] na odcinku [...] (przejazd kolejowy) - granica miasta [...], odcinek od km 13+106,76 do km 16+357,79" na terenie powiatu [...] (gmina: [...]), województwo [...] – kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII - w zakresie, w jakim określa ona linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji przedstawione na projekcie zagospodarowania terenu, będącym elementem projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, oraz - w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronach 3 i 4, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt III. Określenie linii rozgraniczających teren i orzekł w tym zakresie poprzez: - określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji - oznaczonych linią przerywaną koloru fioletowego - na mapie w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji - ustalenie, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść pkt III: "III. Określenie linii rozgraniczających teren Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapach sytuacyjnych w skali 1:1000, stanowiących załączniki do ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej - linią przerywaną koloru fioletowego - opisując ją w legendzie mapy jako "linia rozgraniczająca teren inwestycji." II. uchylił w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., znajdujący się na stronie 1, w wierszu 1 licząc od dołu strony, zapis: "346*, 353*," i orzekł w tym zakresie poprzez - ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "346*, 353 (353/1, 353/2)" - zatwierdzenie mapy z projektem podziału działki nr [...] z obrębu [...] – [...] [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji jako załącznik nr 2. III. Uchylił w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. - znajdujący się na stronie 2, w wierszach 6-8 licząc od góry strony, zapis: "Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie nieruchomości, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego" - znajdujący się na stronie 4, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt IV. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść pkt IV: "IV. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Województwa [...]. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, własnością Województwa [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji stanie się ostateczna, stają się następujące nieruchomości: Obręb [...] – [...] Miasto działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Obręb [...] – [...] [...] działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]". IV. Uchylił w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., znajdujący się na stronie 2, w wierszach 4-6 licząc od góry strony, zapis: "zatwierdzam na potrzeby przedmiotowej inwestycji powyższy podział nieruchomości Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Zatwierdzenie podziału nieruchomości. Na potrzeby przedmiotowej inwestycji drogowej, stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zatwierdzam podział wskazanych poniżej nieruchomości: Obręb [...] – [...] Miasto 1. działki o nr ew. [...], na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...] 2. działki o nr ew. [...], na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 3. działki o nr ew. [...], na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 2. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 3. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 4. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 5. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 6. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 7. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 8. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 9. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 10. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 11. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 12. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 13. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 14. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 15. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 16. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 17. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 18. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 21. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 22. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], Obręb [...] – [...] Niemojewice 1. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 2. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 3. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 4. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 5. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...] 6. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 7. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 8. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 9. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 10. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 11. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 12. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 13. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...], 14. działki o nr ew. [...] na następujące działki: - dz. nr [...] - dz. nr [...]. Podział wskazanych powyżej nieruchomości przedstawiony został na mapach z projektami podziałów, które stanowią załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej." V. uchylił w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., znajdujący na stronie 1, w wierszach 20-21 licząc od dołu strony, zapis: "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam zezwolenia na realizację inwestycji drogowej" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji", a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2012 r. Zarząd Województwa [...] (dalej: inwestor) wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...], [...]-[...]-[...] na odcinku [...] (przejazd kolejowy) - granica miasta [...], odcinek od km 13+106,76 - 16+357,79. Jednocześnie inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po uzupełnieniu wniosku i jego skorygowaniu, Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej usytuowania inwestycji na nieruchomości nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] – [...] [...], przeznaczonej wcześniej pod projektowany pas drogowy. Decyzja nr [...], zezwalająca na realizację inwestycji, została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2013 r. Odwołania od niej wnieśli L. O., G. G., J. J., M. B., B. K., P. N.i R. N.. Organ wyjaśnił swoją właściwość do rozpoznania odwołań, następnie wskazał, że przed złożeniem wniosku inwestor uzyskał opinie - Zarządu Województwa [...] - pismo z dnia 11 października 2011 r., znak: [...], - Zarządu Powiatu w [...] - pismo z dnia 10 października 2011 r., znak: [...] oraz Burmistrza [...] - pismo z dnia 20 października 2011 r., znak: [...]. Następnie wymienił dokumenty dołączone do wniosku: - mapa w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej), - projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej). Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwo Powiatu [...] (opinia nr [...] z dnia [...]września 2009 r.). Organ stwierdził, że projekt ten jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm., dalej: rozporządzenie), - opinia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]. - akty administracyjne wymagane przepisami odrębnymi, tj. decyzję Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na ul. [...] i ul. [...] w m. [...] na odcinku km 13+106,76 - 16+357,79", oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., udzielającą [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] na wprowadzenie wód opadowych do ziemi z terenu zlewni usytuowanej wzdłuż rozbudowywanej drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] na odcinku km 13+106 - 16+357,71 (art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej). Co do pozostałych opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, organ wskazał iż inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych opinii. Analizując złożony przez inwestora wniosek z dnia 4 czerwca 2012 r., organ uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Minister omówił przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz wskazał, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów i wniosków wniesionych przez strony. W ocenie organu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji - mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca część graficzną projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, stanowiącego załącznik Nr 1 do decyzji Wojewody [...]. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:1000 i 1:500) wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załączniki nr 2 do decyzji, będące jej integralną częścią. Jednakże organ odwoławczy stwierdził uchybienia w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości przez Wojewodę [...]. Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...], choć zapis ten nie został sformułowany przez organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny. W decyzji określono także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja Wojewody [...] określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Pozytywnie ocenił określenie przez Wojewodę [...] - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najkrótszy z dopuszczalnych terminów). Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Organ stwierdził, że zgodnie z wnioskiem inwestora działka nr [...], obręb [...]- [...] [...], stanowiąca istniejący pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] została przeznaczona pod przedmiotową inwestycję drogową jedynie w części, bez wydzielenia jej części w drodze podziału nieruchomości, tymczasem na gruncie specustawy drogowej linie rozgraniczające teren inwestycji powinny obejmować teren, który przeznaczony jest pod pas drogowy projektowanej drogi. Zakres zajęcia tego terenu wynika z kolei z projektu budowlanego, który jest niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie stanowi integralną cześć tej decyzji, jako jeden z załączników. Stosownie do treści art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. W myśl art. 20 ust. 1 specustawy drogowej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo samorządowa jednostka organizacyjna otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Stąd też, o ile w pasie wydzielonym liniami rozgraniczającymi teren znajduje się część nieruchomości, linie rozgraniczające stanowią linie podziału nieruchomości i dla tej sytuacji art. 12 ust. 1 specustawy drogowej stanowi podstawę do zatwierdzenia tego podziału. Artykuł 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej przewiduje w takiej sytuacji konieczność zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonywanego w odniesieniu do nieruchomości usytuowanej na terenie objętym liniami rozgraniczającymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1968/09). W przypadku ww. nieruchomości dokonanie jej podziału zgodnie z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji konieczne jest z wyżej wymienionych powodów, a przede wszystkim z uwagi na skutki, jakie wynikają z art. 12 ust. 4 oraz z art. 20 ust. 1 specustawy drogowej. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest w przedmiotowym przypadku Województwo [...], może bowiem stać się z mocy prawa właścicielem jedynie tej - wyznaczonej precyzyjnie - części nieruchomości, która znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. To samo dotyczy jednostki organizacyjnej, jaką w niniejszej sprawie jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], który może otrzymać z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji stanie się ostateczna, w trwały zarząd jedynie tę część nieruchomości, która znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Z tych powodów brak zatwierdzenia podziału działki nr [...], obręb [...] – [...] [...] uznać należy za niedopuszczalny na gruncie uregulowań specustawy drogowej, zatem zachodziła konieczność prawidłowego określenia linii rozgraniczającej teren inwestycji na przedmiotowej działce, a w konsekwencji dokonania jej podziału zgodnie z linią rozgraniczającą teren inwestycji, stosownie do treści art. 12 ust. 2 specustawy drogowej. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Stosownie zaś do treści art. 11f ust. 1 pkt 1 i 7 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności określenie linii rozgraniczających teren oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. Wskazanie przez ustawodawcę w odrębnych punktach tych elementów składowych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, iż określenie linii rozgraniczających teren inwestycji powinno nastąpić w decyzji na mapie odrębnej od zatwierdzanego projektu budowlanego, czyli na mapie, która stanowiła, zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, załącznik do wniosku inwestora. Organ wskazał, że Wojewoda [...] określił linie rozgraniczające nie na mapie, o której mowa powyżej, lecz na mapie stanowiącej część projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego. W związku z tym pismem z dnia 5 września 2013 r. organ wezwał inwestora do doręczenia m.in. 4 egzemplarzy mapy w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, określające linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji w sposób prawidłowy tj. zamknięty oraz 4 egzemplarzy mapy z projektem podziału nieruchomości o nr. ewid. [...] z obrębu [...] [...] [...]. W odpowiedzi inwestor przy piśmie z dnia 25 września 2013 r. przesłał 4 egzemplarze mapy w skali 1:1000 z przebiegiem przedmiotowej drogi wraz z uzbrojeniem i zaznaczonym terenem niezbędnym dla przedmiotowej inwestycji (linie rozgraniczające teren inwestycji). Jednocześnie inwestor wyjaśnił, iż działka nr [...] stanowi samoistną własność [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Z. O.i, p.o. Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jest pełnomocnikiem uprawnionym do występowania w imieniu Zarządu Województwa [...] w sprawach wynikających z realizacji zadań określonych Statutem [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Organ, mając na uwadze wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia 25 września 2013 r., pismem z dnia 17 października 2013 r. wezwał go m.in. do przedłożenia dokumentów potwierdzających aktualny stan prawny działki nr [...] z obrębu [...][...] [...]. W inwestor w piśmie z dnia 25 października 2013 r. poinformował, iż nie posiada dokumentów potwierdzających prawo własności Województwa [...] do działki nr [...]. Ponadto inwestor wyjaśnił, iż zgodnie z ewidencją gruntów i budynków przedmiotowa działka jest w posiadaniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], oraz że mogą zachodzić przesłanki do nabycia ww. nieruchomości na rzecz Województwa [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872, ze zm.). W związku z tymi wyjaśnieniami Minister pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. ponownie wezwał inwestora do przedłożenia mapy z projektem podziału nieruchomości o nr. ewid. [...], obręb [...] – [...] [...]. Inwestor przy piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. przesłał 4 egzemplarze mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie I decyzji Minister uchylił decyzję Wojewody [...] zarówno w zakresie, w jakim określała ona linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji w projekcie budowlanym oraz znajdujący się na stronie 3, jak i w zakresie punktu III. Określenie linii rozgraniczających teren, i orzekł poprzez określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji na prawidłowej mapie uwzględniającej zajęcie pod inwestycję jedynie części działki nr [...] z obrębu [...] [...] [...], która jednocześnie została zatwierdzone jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, jak również ustalił w miejsce uchylenia zapis stanowiący nowy pkt III, prawidłowo opisujący określenie linii rozgraniczające teren inwestycji, które zostały wskazane na załączniku do ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Konsekwencją powyższych działań była konieczność zatwierdzenia podziału nieruchomości nr ewid. [...] z obręb [...] – [...] [...], którego Minister dokonał w pkt. II oraz pkt. IV decyzji. Organ dostrzegł również, iż Wojewoda [...] nieprecyzyjnie wskazał nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Województwa [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Zgodnie bowiem z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W pkt IV decyzji Wojewody [...] określono natomiast, iż "Nieruchomości wchodzące w projektowany pas drogowy, oznaczone wcześniej (na pierwszej stronie niniejszej decyzji), jako nr ewidencyjne działek usytuowania obiektu - drogi, (tłustym drukiem - numery działek przeznaczone pod przejęcie dla inwestycji), wskazane zgodnie z wnioskiem inwestora, przechodzą z mocy prawa na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, o ile nie przeszły wcześniej na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.)". Organ uznał za niewystarczający ten zapis, ponieważ o jednym z ważniejszych skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej orzeka w sposób niejednoznaczny, dorozumiany. Taki zapis sprawia, iż z lektury treści decyzji nie można uzyskać informacji, które z wymienionych w niej działek, objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stają się z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, własnością Województwa [...]. Wobec tego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister uchylił w pkt. III decyzji zbędny zapis dotyczący wskazania, iż pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru, które staja się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, znajdującego się w części decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oraz nieprecyzyjny zapis dotyczący oznaczenia nieruchomości, które staną się własnością Województwa [...] z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, orzekając w tym zakresie poprzez ustalenie nowej treści pkt. IV zaskarżonej decyzji, czyniącej zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej. Organ odwoławczy zauważył także, iż na stronie 2 decyzji Wojewoda [...] orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Wojewoda [...] nie wskazał jednak w sentencji decyzji sposobu podziału poszczególnych działek objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. Podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w ten sposób, iż w orzeczniczej części decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie dotyczące zatwierdzenia podziału (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Warszawa 2010). W tej sytuacji Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie IV decyzji uchylił dotychczasowy zapis znajdujący się na stronie 2 decyzji, orzekając w tym zakresie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości niezbędnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, przedstawionego na mapach z projektami podziału nieruchomości, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji Wojewody [...]. Ponadto, organ odwoławczy dopatrzył się pewnej niekonsekwencji w zakresie struktury samej decyzji Wojewody [...], która jednak nie może wpłynąć na pozytywną ocenę jej zgodności ze stosownymi przepisami prawa. Wojewoda [...] na pierwszej stronie decyzji zawarł zapis "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam zezwolenia na realizację inwestycji drogowej". Uznanie, iż zastosowana przez Wojewodę [...] konstrukcja jest prawidłowa musiałoby prowadzić do wniosku, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje swoim zakresem zatwierdzenia projektu budowlanego. Oczywiście stanowiłoby to zaprzeczenie istoty decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jest decyzją zintegrowaną, łączącą w sobie kilka elementów. Organ podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości (potwierdzenie nabycia określonych nieruchomości lub ich części z mocy prawa przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego), zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii, o których mowa m.in. w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Mimo uchybienia w zakresie konstrukcji decyzji, organ odwoławczy odstąpił od dokonania w przedmiotowym zakresie gruntownej korekty, gdyż wprowadzone zmiany uczyniłyby zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji zdecydowanie mniej czytelnym niż jest dotychczas. Mając to na uwadze, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie V decyzji Minister uchylił jedynie zapis będący wyrazem nie do końca prawidłowego odczytania konstrukcji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, znajdujący się w sentencji zaskarżonej decyzji, w pkt. I, na stronie 1, orzekając w tym zakresie o ustaleniu, w miejscu uchylenia, zapisu wprowadzającego ład w zakresie konstrukcji przedmiotowej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej i brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w pkt. l-V sentencji. Po przedstawieniu ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniach Wyjaśnił, że zarówno Wojewoda, orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów badających zgodność z prawem wniosku inwestora i nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Zarówno Wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, bowiem stosownie do art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym zakresie organ powołał się na liczne wyroki sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ administracji jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10). Podkreślił, że skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez zarządcę drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą bez zgody inwestora modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organ wskazał, że przesłał kopie odwołań inwestorowi, wzywając do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień poruszonych przez odwołujących się, co inwestor uczynił, podtrzymując swoje stanowisko co do zasadności rozwiązań projektowych zaproponowanych we wniosku. Kopie pism inwestora przekazano odwołującym się i umożliwiono im zajęcie stanowiska. Następnie organ szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów. W odniesieniu do odwołania R. N. i P. N. organ wyjaśnił, czym jest zjazd, a także różnice między zjazdem publicznym i indywidualnym. Podkreślił, iż decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już zjazd do danej nieruchomości - inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku - stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 627/12). Z projektu budowlanego nie wynika, aby działka o nr ew. [...] (istniejąca przed podziałem) miała zapewniony zjazd indywidualny. Okoliczność tę potwierdził również skarżący w odwołaniu. Tym samym inwestor nie miał obowiązku wykonać zjazdu publicznego dla działki o nr ew. [...], tj. działki pozostającej przy dotychczasowym właścicielu, a powstałej po podziale działki nr [...]. Odnosząc się do kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie maja dostępu do drogi publicznej. Przepis ten dotyczy zatem jedynie działek, których podział zatwierdzany jest na mocy decyzji. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. podziałowi ulega działka nr [...], która dzieli się na działkę [...] i [...]. Pozostałe działki wskazane przez skarżący znajdują się poza obszarem przedmiotowej inwestycji. Po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż działka nr [...], z podziału której powstała działka nr [...], stanowi jedną nieruchomość z działką nr [...], objętą tą samą księgą wieczystą (KW nr [...]). Natomiast działka nr [...] przylega do działki nr [...] z obrębu [...] – [...] Miasto, która stanowi działkę drogową, na której zlokalizowana jest ul. [...], będącą ulicą gminną. W związku z powyższym nowoprojektowana działka nr [...] będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], z którą stanowi jedną nieruchomość, a która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że ustalony przebieg planowanej inwestycji zlokalizowanej na terenie województwa [...], powiat [...], gmina [...] nie narusza prawa i uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Wynika z niej, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegać będzie na rozbudowie i przebudowie odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] na ul. [...] i ul. [...] wraz z odwodnieniem, przebudowie chodników, zjazdów bramowych i urządzenia ciągu pieszo-rowerowego jednostronnego i ciągu pieszego odcinkami obustronnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. N. i R. N., wnosząc o zapewnienie dojazdu do działek nr ew. [...], [...] oraz [...]. Podnieśli, że nie jest wolą właścicieli, aby działka nr [...] stanowiła jedną nieruchomość z działką nr [...]. Działka nr [...] jest aktualnie nieutwardzoną ścieżką polną nie zawartą w żadnych planach inwestycyjnych Miasta [...] oraz nie spełnia żadnych warunków, określonych w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał opisanych powyżej zmian w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...], [...] – [...] – [...] na odcinku [...] (przejazd kolejowy) - granica miasta [...], odcinek od km 13+106,76 do km 16+357,79" na terenie powiatu [...] (gmina: [...]), województwo [...] – kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII, a pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która została uchwalona w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Przepisy tej ustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 638/06 z dnia 9 listopada 2006 r.). Identycznie jak w prawie budowlanym, to inwestor jest gospodarzem postępowania, a organy nie mogą ingerować w projekt budowlany, a jedynie dokonują jego oceny w świetle przepisów prawa. Skarżący domagają się zapewnienia dojazdu do działek nr ew. [...], [...] oraz [...], a także nowoprojektowanej działce nr ew. [...], twierdząc, że nie będą one miały dostępu do drogi publicznej. Wskazać należy – co zasadnie podniósł również organ drugiej instancji – że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji poprzez dokonywanie oceny prawnej. Zatem organ nie może ingerować w przebieg drogi, a jedynie stwierdzić, czy planowana inwestycja i przedstawione dokumenty są zgodne z przepisami prawa. Ponadto decyzja taka jest decyzją związaną, co oznacza, że jeśli projekt budowlany jest zgodny z prawem, organ ma obowiązek go zatwierdzić udzielić pozwolenia na budowę. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, działki nr ew. [...], [...] oraz [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zatem nie jest obowiązkiem inwestora zadbanie o dostęp do drogi publicznej w ich przypadku. Działka [...], która następnie uległa podziałowi, nie posiadała w czasie opracowywania projektu inwestycji zjazdu na ul. [...], inwestor nie mógł więc w projekcie zawrzeć jego przebudowy, a tym bardziej budowy nowego zjazdu, bowiem do obowiązków zarządcy drogi przy planowaniu budowy lub rozbudowy drogi należy jedynie uwzględnianie przebudowy zjazdów dotychczas istniejących (art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Budowa zjazdu co do zasady należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 tej ustawy). Okoliczności potwierdzające brak zjazdu potwierdzili sami skarżący w piśmie skierowanym do Wojewody [...], datowanym na 14 września 2012 r. Z akt postępowania wynika, że z podziału działki [...] powstała m.in. działka nr ew. [...]. W księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], ujęte są działki [...] oraz [...]. Są to działki sąsiadujące ze sobą i stanowią jedną nieruchomość (por. art. 21 i 22 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Działka nr ew. [...] przylega do działki nr ew. [...], która stanowi drogę gminną w [...] – ul. [...]. Działka nr ew. [...] ma zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej, przez co rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r, poz. 647 ze zm.). Do wiadomości skarżących należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 19 ustawy o drogach publicznych, sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg należą do zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a które ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu. Decyzja ta jest sformułowana prawidłowo i w oparciu o w pełni ustalony stan faktyczny i prawny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.