VII SA/Wa 308/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Mirosława Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić wniosek skargi B. M. i W. M. o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. B. M. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] dotyczące nakazu rozbiórki schodów wejściowych oraz podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego w K. W niniejszej sprawie zaskarżona została natomiast decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] utrzymująca w mocy inną decyzję tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że wniosek jest zasadny z uwagi na okoliczność, iż wykonanie rozbiórki schodów wejściowych oraz podjazdu dla wózków towarowych spowoduje powstanie utrudnień w prowadzeniu sklepu (utrudniony lub niemożliwy dostęp do sklepu) lub nawet zamknięcia sklepu, utratą źródła dochodu, co zdaniem skarżących wypełnia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Rozbiórka schodów wiązałaby się także ze znaczną szkodą dla interesu społecznego (zwolnienie pracowników). Wskazano także, na znaczne koszty rozbiórki i utrudnienia w ewentualnej ich odbudowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego akty lub czynności, o których mowa w § 1 art. 61. Z przepisu tego wynika więc, że po pierwsze, wstrzymanie wykonania decyzji/postanowienia może nastąpić tylko na wniosek skarżącego (sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu), a po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonej decyzji/postanowienia. Dopiero, w razie gdy są podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji/postanowienia wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli skarżący złoży wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu decyzji i są podstawy do wstrzymania wykonania tej decyzji. Inaczej mówiąc nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy, jeżeli z uwagi na brak wniosku skarżącej, sąd nie może wstrzymać wykonania decyzji wydanej w tym innym postępowaniu, a jednocześnie nie dopatrzy się podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1227/05). Wnioskiem o wstrzymanie wykonania skarżący objęli wyłącznie decyzję organów wydane w trybie zwykłym. Przedmiotowy wniosek nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Tym samym w świetle powyższych rozważań Sądu, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na równoczesne niezłożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. A co za tym idzie -podniesione argumenty mogłyby odnieść skutek podczas rozpoznawania decyzji nakazującej rozbiórkę, a nie decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122). Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). W przedmiotowej sprawie zaskarżona została decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Z uwagi na swój formalny charakter i zakres, nie ma charakteru decyzji wymagającej wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. Dalej należy też podnieść, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż na gruncie wskazanego art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - i przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zob. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Stąd ochroną tymczasową można objąć zarówno akty wydane w I instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjno-prawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] dotyczące nakazu rozbiórki, których wstrzymania domaga się strona skarżąca, nie spełniają tego warunku. Istnienia ww. zależności nie sposób stwierdzić między toczącym się postępowaniem dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowaniem dotyczącym nakazu rozbiórki, z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych. Tym samym decyzja o nakazie rozbiórki nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki jest bowiem w szczególności, usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w pracach budowlanych i nałożenie obowiązku określonego postępowania w sytuacji naruszenia przepisów prawa podczas prowadzenia budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze formalnym (istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności). Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie mogą być uznane za wydane w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w analizowanym przypadku (zob. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 464/15). Kierując się powyższą argumentacją Sąd postanowił na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.