VII SA/Wa 3132/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Jarecka, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi G. S. i B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2024 r. znak DOR.7100.220.2024.KPI w przedmiocie zmiany decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku oddala skargę Decyzją z 2 maja 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] października 2022 r. i na podstawie art. 66 ust. I pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682, ze zm.) nakazał E. S., B. L. i G. S. usunięcie, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, nieprawidłowości dot. stanu technicznego budynku gospodarczego - murowanego, usytuowanego w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na: 1) wykonaniu nowej więźby dachowej z odtworzeniem istniejącego schematu statycznego więźby oraz wykonaniu nowego pokrycia dachu, 2) naprawieniu pękniętego fragmentu ściany ww. budynku, usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...], poprzez tzw. "zszycie" metalowymi prętami, na całej wysokości ściany, 3) wzmocnieniu fragmentu ściany z nadmiernym "wyboczeniem" poprzez wykonanie drewnianego rusztu na długości jednego przęsła budynku w części gdzie spalony jest fragment dachu, 4) zdemontowaniu nadpalonych fragmentów ślusarki okiennej i drzwiowej, 5) zamurowaniu otworów okiennych i otworów drzwiowych zewnętrznych, zgodnie z zaleceniami "Ekspertyzy technicznej oceniającej stan techniczny budynków z podaniem sposobu zabezpieczenia przedmiotowych budynków nieruchomości w W. przy ul. [...]" z [...] września 2022 r. Stronami w tym postępowaniu byli: E. S., G. S., B. L. – współwłaścicielki działki nr ewid. [...], oraz R. F., I. F., A. K.i P. P. – współwłaściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działką. G. S. i B. L. pismem z 15 lutego 2024 r. uzupełnionym pismem z 29 kwietnia 2024 r., wystąpiły z wnioskiem o zmianę decyzji Mazowieckiego WINB z 2 maja 2023 r., w trybie art. 155 k.p.a. Mazowiecki WINB decyzją z 27 czerwca 2024 r. odmówił zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., własnej decyzji z 2 maja 2023 r. Odwołanie od tej decyzji złożyły G. S. i B. L. W związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z 14 sierpnia 2024 r. wystąpił do E. S., I. F., R. F., A. K. oraz do P. P., będących stronami postępowania, z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji Mazowieckiego WINB z 2 maja 2023 r. Ww. osoby nie udzieliły odpowiedzi w wyznaczonym terminie, co zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie GUNB z 14 sierpnia 2024 r., oznacza brak zgody na zmianę decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 21 października 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego WINB z 27 czerwca 2024 r. GINB zaakcentował, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. W tym znaczeniu GINB zauważał, że decyzja Mazowieckiego WINB z 2 maja 2023 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dot. stanu technicznego budynku gospodarczego - murowanego, została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest decyzją uznaniową. W przypadkach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że ma obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Jeśli więc wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Jako że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową, to jej zmiana w zakresie nałożonych obowiązków jest niedopuszczalna. Natomiast co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania. Tym niemniej, aby zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. była dopuszczalna, zgodę na to muszą wyrazić wszystkie strony postępowania. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że nie uzyskano zgody wszystkich stron uczestniczących w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Mazowieckiego WINB z 2 maja 2023 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dot. stanu technicznego budynku gospodarczego - murowanego, na zmianę tej decyzji. Z uwagi więc na brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji Mazowieckiego WINB z 2 maja 2023 r., nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, na które wskazuje art. 155 k.p.a. Należy zauważyć, że aby zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. była dopuszczalna, wszystkie przesłanki określone w art. 155 k.p.a. muszą być spełnione łącznie. W świetle powyższego GINB stwierdził, że Mazowiecki WINB zasadnie odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z 2 maja 2023 r. W skardze na decyzję GINB G. S. i B. L.. wniosły o "zmianę decyzji". Odwołując się do art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazywały, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany ponad 30 lat. Obiekt budowlany stracił swoje przeznaczenie. W związku z tym niezbędnym jest wydanie nakazu rozbiórki tego obiektu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadliwością skutkującą uwzględnieniem skargi. Podstawą rozważań w rozpoznawanej sprawie jest przepis art. 155 k.p.a. w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W doktrynie (v. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024) przyjmuje się, że w razie gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika natomiast, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji może być złożona w dowolnej formie. (v. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024) Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest więc zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja. Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 4 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1089/96, "Glosa" 1999, nr 9, s. 30; wyrok NSA z 4 grudnia 1981 r., sygn. akt I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). Stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, LEX nr 468573). Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą określonej decyzji ostatecznej (tu: decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych). Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. (v. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4012/19, CBOSA) Stosownie więc do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Konkretyzacja interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu następuje w decyzji administracyjnej, stanowiąc treść prawa nabytego w rozumieniu art. 155 k.p.a. W postępowaniu zakończonym decyzją Mazowieckiego WINB z 2 maja 2023 r. – oprócz skarżących - stronami byli: współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości E. S. oraz R. F., I. F., A. K. i P. P. - właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem nakazowym w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości dot. stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w W. w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. dotyczy interesu prawnego wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu. Tym samym zmiana tej decyzji wymaga uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym tej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej w trybie ww. przepisu - nie może być ona dorozumiana bądź domniemana. Jak już zaznaczono na wstępie, brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest zatem wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie (por. wyroki NSA: z 12 maja 2010 r., II OSK 787/09; z 26 maja 2015 r., II OSK 2601/13; z 6 marca 2018 r., I OSK 901/16; z 5 lutego 2019 r., II OSK 598/17). Skoro niezbędnym warunkiem zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, to brak zgody choćby jednej ze stron wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Oświadczenia o zgodzie stron na zmianę decyzji, z uwagi na zasadę orzekania według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji oraz reformatoryjny model postępowania odwoławczego, powinny funkcjonować w obrocie prawnym w dacie wydania ostatecznej decyzji. Jest niewątpliwe, że takiej zgody ze strony E. S., I. F., R. F., A. K., P. P., w odniesieniu do wniosku o zmianę decyzji złożonego przez G. S. i B. L., nie było. Stanowiska swego strony nie zmieniły w trakcie postępowania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie była zatem spełniona omawiana przesłanka materialna zastosowania art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu, warunki rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiały zatem odmowę zmiany decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 maja 2023 r. Na marginesie Sąd zauważa, że – jak wynika z akt sprawy – skarżące wystąpiły do organu budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę powyższego budynku. Wniosek ten rozpatrywany jest jednak w odrębnym trybie, nie jest zatem możliwe, by okoliczność ta mogła oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji wydanej przez Mazowieckiego WINB w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.