VII SA/Wa 324/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ powiatowy), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku magazynowego konstrukcji stalowej, o wymiarach 21,80 x 6,40 m i wysokości od 4,90 do 5,30 m na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich, a także nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zażalenie na to postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wyznaczonego na dostarczenie wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin, tj. trzy miesiące od dnia otrzymania postanowienia. W pozostałej części postanowienie z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy. Przedstawiając własną ocenę w sprawie WINB wskazał, że na skutek pisma Urzędu [...] z dnia 3 sierpnia 2018 r. upoważniony przedstawiciel organu powiatowego w dniu 5 września 2018 r. przeprowadził oględziny na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...] pod kątem znajdującej się na nich zabudowy ustalając, że na ww. działkach usytuowany jest m.in. obiekt budowlany konstrukcji stalowej obłożony blachą trapezową posiadający dwie kondygnacje, metalowe schody wewnątrz kubatury z posadzką betonową posiadający wymiary 21,8 x 6,4 m i wysokość dachu jednospadowego od 4,9 do 5,3 m, odsunięty 1,1 m od granicy z działką [...] z obrębu [...]. Całość obiektu użytkowana na cele magazynowe. W dniu oględzin nie przedstawiono dokumentu organu architektoniczno-budowlanego potwierdzającego legalność powyższej zabudowy. Ponadto zgodnie z pismem Urzędu Miasta [...] z dnia 25 lipca 2018 r. w zasobach archiwalnych Urzędu nie odnaleziono dokumentów odnoszących się do budynków administracyjno-biurowego i magazynowego usytuowanych na działkach [...] z obrębu [...]. WINB stwierdził, że powyższe ustalenia stanowią o samowoli budowlanej spornej inwestycji, gdyż budowa budynku magazynowego konstrukcji stalowej nie mieści się w zamkniętym katalogu zawartym w art. 29 Prawa budowlanego, a tym samym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem procedura naprawcza dokonanej samowoli budowlanej ma swoje oparcie w przepisach art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazanie, że budowa zrealizowana bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego kwestii związania z gruntem przedmiotowego kontenera WINB wyjaśnił, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem, na potrzeby postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. W związku z powyższym WINB uznał, że organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował sporną inwestycję, jako wymagającą pozwolenia na budowę, a zarzuty w powyższym zakresie uznał za bezzasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego tytułu prawnego do nieruchomości, na której usytuowany jest sporny budynek magazynowy konstrukcji stalowej WINB wyjaśnił, że w przypadku ustalenia, że doszło do samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do nałożenia obowiązków wynikających z ww. przepisów w tym do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym podmiot, który dopuścił się takiej samowoli winien wykazać się którymś z tytułów prawnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji, w związku z tym podzielił stanowisko tego organu, zmieniając jedynie termin przedłożenia dokumentów, będących podstawą legalizacji spornego obiektu budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 11 Prawa budowanego oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie działki nr [...] prowadzonej przed Sądem Rejonowym [...] pod sygn. akt II Ns [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ niezasadnie uznał, że przedmiotowe "budowy" stanowią samowolę budowlaną, gdyż nie spełniają definicji budynku trwale związanego z gruntem, a jedynie są posadowieniem niezwiązanych trwale z gruntem kontenerów na nieruchomości, co do której w trakcie ich posadowienia, jak i obecnie przysługuje spółce prawo do dysponowania terenem. W ocenie skarżącej kwestia uregulowania tytułu prawnego do gruntu winna być podstawą do zawieszenia postępowania, gdyż ewidentnie ma wpływ na niniejsze postępowanie, chociażby w kontekście nałożenia obowiązku wykazania przez spółkę prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, co jest niemożliwym warunkiem do spełnienia z przyczyn niezależnych od spółki, przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy o prawo do gruntu. W zakresie tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowione są kontenery skarżąca wskazała, że częściowo są one posadowione na działce nr [...] stanowiącej własność spółki, częściowo na działce nr [...], która wchodziła uprzednio w skład działki nr [...], a następnie była w nieprzerwanym posiadaniu samoistnym poprzedników prawnych spółki. Działka ta do 2014 r. nie miała ustalonego właściciela. Spółka obecnie podejmuje kroki prawne celem uregulowania tytułu prawnego formalnie na drodze sądowej. Skarżąca podniosła, że umowy dzierżawy zgodnie z zapewnieniami urzędników miały być wstępnym etapem do wykupu nieruchomości, które od szeregu lat stanowiły jedynie z działką nr [...] jedną całość - funkcjonalnie i gospodarczo. W ocenie skarżącej "przedmiotowe naniesienia" zostały posadowione w sytuacji, gdy nieruchomości bądź nie miały ustalonego formalnego właściciela, bądź spółka lub jej poprzednicy prawni posiadali tytuł do gruntu. Wobec powyższego postanowienie jest niezasadne i winno być uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zupełnie niezasadna podlegała oddaleniu w całości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy wobec tego przypomnieć, że zgodnie z art. 48 ust. 1 w/w ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie wezwał skarżącą do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. Przypomnieć należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04, dostępny na:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zasadniczym argumentem skargi skarżąca uczyniła stwierdzenie, że organy niezasadnie uznały przedmiotową budowę za samowolę budowlaną, gdyż budowa w jej ocenie nie spełnia definicji budynku trwale związanego z gruntem. Wyjaśnić w związku z tym należy, że art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określa, że budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niewątpliwie obiekt będący przedmiotem postępowania jest wydzielony z przestrzeni przez przegrody budowlane (ściany) oraz posiada dach. Sąd podziela pogląd organu, że o trwałości związania z gruntem przesądza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05 oraz z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10 stwierdził, że o tym, czy określona budowla jest trwale związana z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, jak ustalił organ i czego skarżąca nie kwestionuje ma wymiary 21,80 x 6,40 m i wysokość dachu jednospadowego od 4,90 do 5,30 m, ma stalową konstrukcję, jest obłożony blachą trapezową, posiada dwie kondygnacje, schody metalowe wewnątrz kubatury i betonową posadzkę. Uznać więc należy, że posadowienie tego obiektu, powierzchnią dorównującego domom jednorodzinnym, jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Z tego też względu inwestycję tę należy zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem. Przedmiotowy budynek magazynowy konstrukcji stalowej nie zalicza się do kategorii obiektów tymczasowych, dlatego też wykonanie tego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28), ponieważ tego typu obiekt nie został zwolniony na mocy art. 29-30 Prawa budowlanego z tego obowiązku. Wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umożliwił skarżącej doprowadzenie przedmiotowej budowy, do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] października 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że z definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Zatem umowy o charakterze obligacyjnym dają inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Słusznie także organ wskazał, że podjęte przez skarżącą kroki prawne zmierzające do uregulowania stanu prawnego działki nr [...] będącej, jak twierdzi skarżąca w posiadaniu samoistnym przez jej poprzedników prawnych, nie stanowiły podstawy do zawieszenia postępowania na etapie nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/10, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie nie jest - dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, Lex Omega nr 552842). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy zastosował w postępowaniu administracyjnym art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca nie podważyła skutecznie stanowiska, że posadowienie dwukondygnacyjnego obiektu budowlanego konstrukcji stalowej, obłożonego blachą trapezową, odbyło się w warunkach niezgodnych z obowiązującymi przepisami. Celowość zastosowania procedury z ww. przepisu nie budzi wątpliwości Sądu. Nie będąc związany zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi i wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.