VII SA/Wa 324/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2024 r. znak: DOR.7110.432.2024.PKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 6 grudnia 2024 r., znak DOR.7110.432.2024.PKR Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania PT, reprezentowanej przez AT, od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 1 października 2024 r., Nr 1332/OPO/2024, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. GINB wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia po wszczęciu postępowania na wniosek PT nieważności decyzji Starosty [...] z 22 lipca 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej AS i PS pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...], obręb [...], w jednostce ewidencyjnej [...]. Od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego PT złożyła odwołanie. GINB wyjaśnił, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Jak stanowi art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Pr. bud. (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121) "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno- budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlene. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 848/18 podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że wnioskodawczyni PT nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności zabudowanych działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], co potwierdza księga wieczysta prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Ponadto P T wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności niezabudowanych działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdza księga wieczysta prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych (księgi wieczyste w aktach sprawy). Analiza porównawcza projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Zagospodarowanie działki - nr rys. A01 - str. 23) oraz danych pochodzących z portalu https://mapy.geoportal.gov.pl/ (wydruki w aktach GUNB) wykazała, że tylko działka o nr ewid. [...] oraz fragment działki nr ewid. [...] (południowo-zachodni narożnik) należącej do Skarżącej, graniczy bezpośrednio od strony południowej z działką inwestycyjną o nr ewid. [...]. Intensywnie zabudowana działka Skarżącej nr ewid. [...] oddzielona jest od terenu inwestycji działką ewid. nr [...]. Działka nr ewid. [...] oddzielona jest od terenu inwestycji fragmentem działki nr ewid. [...]. Pozostałe działki należące do Skarżącej tj. działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone są w dalszej odległości od terenu inwestycji. Jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego, legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1957/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2500/23). Sporny budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości w kalenicy 8,25 m (Projekt budowlany Projekt gotowy - Przekrój pionowy A-A - nr rys. 5 - str. 37) zaprojektowany został w odległości 4,12 m od granicy z działką o nr ewid [...] około 9 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid [...] i ok 20 m od budynku mieszkalnego na tej działce oraz w odległości ok 5,5 m od południowo-zachodniego narożnika działki nr ewid. [...]. Zaplanowany taras na gruncie, przylegający do północno-zachodniego narożnika spornego budynku, zaprojektowany został w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...] Jedno miejsce postojowe, zaplanowane przy wschodniej elewacji spornego budynku, zaprojektowane zostało w odległości 7,55 m od granicy z działką nr ewid. [...] i południowo-zachodniego narożnika działki [...]. Pozostałe elementy spornej inwestycji zaprojektowane zostały w dalszej odległości od działek Skarżącej. Uwidoczniony na mapie do celów projektowych wykorzystanej w projekcie zagospodarowania terenu, "budynek gospodarczy, parterowy, murowany kryty eternitem falistym - w złym stanie technicznym" zlokalizowany na działce skarżącej nr ewid. [...] (po podziale nr ewid. [...] i [...]) w granicy z działką inwestycyjną nr ewid. [...] według danych pochodzących z portalu https://mapy.geoportal.gov.pl/ obecnie nie istnieje. Działka nr ewid. [...], (w tym teren na którym posadowiony był ww. nieistniejący już budynek gospodarczy) oraz fragment działki nr ewid. [...] wykorzystywany jest jako ciąg komunikacyjny, stanowiący pas o szerokości od ok. 3,7 m do ok. 4,7 m (wzdłuż północnej granicy działki inwestycyjnej nr ewid. [...]), zapewniający działkom nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dostęp do drogi publicznej. Takie usytuowanie inwestycji względem nieruchomości wnioskodawczyni nie wprowadza na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności należy zauważyć, że ograniczenia te, wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego, nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), a w szczególności z § 60 tego rozporządzenia. W związku z powyższym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Położenie wskazanej działki względem projektowanego przedsięwzięcia, a zwłaszcza jego charakter wykluczają uznanie, iż sporna inwestycja aktualnie niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zabudowy bądź korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Inwestycja nie powoduje również ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek o nr ewid. [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Roboty budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr[...], z całą pewnością nie obejmują nieruchomości należących do skarżącej. Skoro działki nr ewid. . [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] należące do wnioskodawczyni nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., to PT nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku PT postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony bądź stwierdzi, że zachodzi przyczyna przedmiotowa (tj. brak możliwości kontroli rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym) uniemożliwiająca prowadzenie postępowania administracyjnego, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07, wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VII 528/08; wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 655/07). Mając na uwadze powyższe, należało uchylić w całości decyzję organu wojewódzkiego z 1 października 2024 r., i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Mając zaś na uwadze argumentację odwołania dotyczącą spornej inwestycji, GINB wyjasnił, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia nie mogła być ona poddana ocenie w ramach niniejszego postępowania. Z tą decyzja nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika (ojca) datowanym na 14 stycznia 2025 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił: "- obrazę przepisów prawa to jest art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 28 k.p. a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia przyznanie skarżącemu przymiotu strony, gdyż posiada on interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu; - obrazę przepisów prawa to jest art. 3 ust. 20 prawa budowlanego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, co doprowadziło do błędnego ustalenia , że działki stanowiące własność P T, nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w sytuacji gdy nie tylko wyraźne, bezsporne naruszenie praw wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego sprawia, że aktualizuje się podstawa z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., ale wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływanie, - błędne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja, nie powoduje żadnych, choćby hipotetycznych ograniczeń w zabudowie działek należących do PT, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji co do umiejscowienia i danych technicznych inwestycji wynika, że w przyszłości P T może doświadczać ograniczeń co do możliwości zabudowy swoich nieruchomości, chociażby przez konieczność zwiększenia odległości położenia własnych inwestycji od granicy działek niż miałoby to miejsce w sytuacji gdyby te inwestycje nie powstały lub powstały w innym kształcie". Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 829/2024 z 7 sierpnia 2024 r. w sprawie skargi kasacyjnej Gminy Prażmów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1203/23 w sprawie skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 22 marca 2023 r. znak WNP-I.4131.70.2023RM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lutego 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzony został brak podstawy prawnej Starostwa [...] do wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...] w [...]. Gmina [...] uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2010 r. usunęła z obiegu prawnego uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego zagospodarowania przestrzennego południowej części Gminy [...]. Oznacza to, że Urząd Gminy [...] wprowadził w błąd Sąd Rejonowy w [...], który dokonywał podziału działki nr [...] w [...]. Urząd Gminy [...] powołał się na plan miejscowy, który nie obowiązywał i był usunięty z obiegu prawnego, mimo to Gmina [...] dostarczyła do Sądu Rejonowego w [...] dokumenty na podstawie których Sąd dokonał podziału, który w mojej ocenie jest nieważny. Ponadto Urząd Gminy [...] po raz kolejny wprowadził w błąd tym razem Starostwo [...] wydając wypis i wyrys z planu miejscowego, który nie istniał dla nieistniejącej działki [...]. Na podstawie tego prawnie wadliwego wypisu z planu miejscowego Starostwo [...] wydało pozwolenie na budowę, które w mojej ocenie jest nieważne. Zdaniem GINB skarżącej nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a co czyni decyzję o umorzeniu postępowania w pełni zasadną. Organ w sposób błędy ustalił stan faktyczny sprawy jak również dokonał błędnej wykładni prawa. Przede wszystkim błędnie ustalono, że przedmiotowa inwestycja, nie powoduje żadnych, choćby hipotetycznych ograniczeń w zabudowie działek należących do PT, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji co do umiejscowienia i danych technicznych inwestycji wynika, że w przyszłości PT może doświadczać ograniczeń co do możliwości zabudowy swoich nieruchomości, chociażby przez konieczność zwiększenia odległości położenia własnych inwestycji od granicy działek niż miałoby to miejsce w sytuacji gdyby te inwestycje nie powstały lub powstały w innym kształcie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 670/23 za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II OSK 2759/14 " obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., powinny mieć możliwość sprawdzenia poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 p.b. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania, (...) ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę w istocie zawiera w sobie pewien element "potencjalności". Oznacza to przede wszystkim - na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym - że "posiadanie przymiotu strony również w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest związane z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, któremu przymiot ten jest przyznawany, ale z jego posiadaniem. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). I tak m.in. w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 (...) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych." W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie była zasadna. Wyjaśnić na wstępie należy, że GINB prawidłowo w tej sprawie zastopował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. po pierwsze uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 października 2024 r., Nr 1332/OPO/2024, błędnie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, a po drugie umarzając postępowanie przed organem I instancji, jako podmiotowo bezprzedmiotowe. Odmowa stwierdzenia nieważności jakiejkolwiek decyzji jest aktem merytorycznym, który może być wydany przez organ administracji publicznej w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym na wniosek podmiotu wyłącznie wówczas, gdy podmiot ten mógł postępowanie skutecznie zainicjować. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu . A contrario – postępowanie nadzwyczajne może zostać wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną. W razie oczywistości braku przesłanki podmiotowej organ ma obowiązek zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania, a jeżeli brak podmiotowy ujawni się po formalnym jego wszczęciu – powinien takie postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako podmiotowo bezprzedmiotowe. Tymczasem organ I instancji – błędnie – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego w wyniku przeprowadzenia wszczętego na wniosek osoby, której – o czym dalej – nie można przypisać przymiotu strony, a więc osoby, która nie mogła skutecznie zainicjować takiego postepowania. Dlatego też decyzja organu I instancji była merytorycznie błędna i wydana została w sytuacji błędnego formalnie wszczęcia postępowania na wniosek nieuprawnionej osoby. Stąd też słusznie GINB decyzję taką uchylił. W orzecznictwie uznaje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tak rozumiana bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. W niniejszej sprawie ab initio wystąpiła podmiotowa bezprzedmiotowość - w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w zainicjowaniu postępowania administracyjnego i uzyskaniu rozstrzygnięcia, mamy do czynienia z przesłanką negatywną, to znaczy podmiotową bezprzedmiotowością postępowania (por. np.: wyrok WSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 696/17, WSA w Łodzi z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 780/17, CBOSA). Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje konkretna norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Podkreślenia wymaga jednak, że sprawy dotyczące pozwolenia na budowę regulowane są w ustawie specjalnej – z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej: "Pr. bud."). Zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw (prowadzonych w różnych trybach), brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Art. 28 ust. 2 Pr. bud., określający zamknięty katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym względem 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl z art. 3 pkt 20 Pr. bud. (treść nadana art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. - Dz. U. z 2020 r., poz. 471 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej AS i PS pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...] obręb [...], w jednostce ewidencyjnej [...]. Swą legitymację procesową w postępowaniu nieważnościowym, skarżąca wywodzi z przysługującego jej prawa własności niezabudowanych działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Tytuł własności skarżącej nie jest sporny – wynika z wpisów w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Tym niemniej, jak trafnie stwierdził to GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza projektu zagospodarowania terenu oraz danych pochodzących z Geoportalu świadczy, że jedynie działka nr ewid. [...] oraz fragment działki nr ewid. [...] skarżącej graniczy bezpośrednio od strony południowej z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Natomiast zabudowana działka skarżącej nr ewid. [...] oddzielona jest od terenu inwestycji działką ewid. nr [...], a działka nr ewid. [...] oddzielona jest od inwestycji fragmentem działki nr ewid. [...]. Pozostałe działki należące do skarżącej położone są w większej odległości od działki inwestycyjnej. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną co do ważności decyzją organu administracji architektoniczno budowlanej prowadzi do wniosku – na co też zwrócił uwagę GINB - że budynek mieszkalny zaprojektowany został w odległości 4,12 m od granicy z działką nr ewid [...] ok. 9 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid [...] i ok. 20 m od budynku mieszkalnego na tej działce oraz w odległości ok. 5,5 m od południowo-zachodniego narożnika działki nr ewid. [...]. Poprawnie też wyjaśnił organ II instancji, że projektowany taras na gruncie, przylegający do północno-zachodniego narożnika budynku, zaprojektowany został w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...], a jedno miejsce postojowe przy wschodniej elewacji budynku zaprojektowane zostało w odległości 7,55 m od granicy z działką nr ewid. [...] i południowo-zachodniego narożnika działki nr ewid. [...]. Natomiast budynek gospodarczy, parterowy, murowany ujęty na mapie do celów projektowych i zlokalizowany na działce skarżącej w granicy z działką inwestycyjną nr ewid. [...] - według danych Geoportalu - obecnie nie istnieje. Jak wyjaśnił też GINB w oparciu o zebrane dowody, "działka nr ewid. [...], (w tym teren na którym posadowiony był ww. nieistniejący już budynek gospodarczy) oraz fragment działki nr ewid. [...] wykorzystywany jest jako ciąg komunikacyjny, stanowiący pas o szerokości od ok. 3,7 m do ok. 4,7 m (wzdłuż północnej granicy działki inwestycyjnej nr ewid. [...]), zapewniający działkom nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dostęp do drogi publicznej". Dlatego też podzielić należy stanowisko GINB, że usytuowanie inwestycji względem nieruchomości skarżąej nie wprowadza na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy zdaniem Sądu, że obszar oddziaływania zezwolonej kwestionowaną decyzją organu administracji architektoniczno budowlanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...], obręb [...], w jednostce ewidencyjnej [...] nie wprowadza żadnych ograniczeń w możliwości zabudowy przez skarżącą jej nieruchomości. W myśl wspomnianych znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie, że dana inwestycja wpływa na konkretną nieruchomość oraz godzi w uprawnienia dotyczące korzystania z niej, poprzez ograniczenie możliwości jej zabudowy. Sam fakt, że skarżąca jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest natomiast wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje jej status strony w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał na to wyraźnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 908/22 (CBOSA), stwierdzając, że skoro obszar oddziaływania wynikający z przepisów Prawa budowlanego zamyka się na działkach objętych pod inwestycję, należy uznać, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. Wnioskodawca może posiadać interes faktyczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, to jednak interes ten nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu ww. przepisów. Słusznie zatem GINB – w trybie instancyjnym, po uchyleniu decyzji organu I instancji – umorzył z przyczyn wymienionych w art. 105 § 1 k.p.a. wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A S i PS pozwolenia na budowę, bowiem nie miała ona przymiotu strony. Jednocześnie tut. Sąd wyjaśnia, że ww. brak przymiotu strony i proceduralny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, wyklucza możliwość odniesienia się do merytorycznych zarzutów skarżącej, podnoszonych zasadniczo w uzasadnieniu skargi. Wskazać też należy, że przeważającą część skargi stanowią cytaty z wyroków sądów administracyjnych, natomiast w nieznacznym tylko stopniu przedstawione jest polemiczne stanowisko pełnomocnika skarżącej, odnoszące się do konkretnej argumentacji prawnej GINB, opartej na analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.