VII SA/Wa 328/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi B J na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pani B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z [...] października 2020 r., [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił, po rozpatrzeniu wniosku Pani B. J., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Pani M. S. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z przyłączem gazowym na dz. nr [...] i [...] k.m. 27 i wewnętrzną instalacją gazową oraz przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] k.m. 27 przy ul. [...] w [...]. Pismem z 2 listopada 2020 r. Pani B. J. złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. Rozpatrując ponownie sprawę, zakończoną ww. postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., organ stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany kwestionowanego postanowienia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.   Powyższy przepis wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności o chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317; por. wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. akt: I OSK 2452/16). Podkreślono, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sytuacja taka, zdaniem organu, zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Z analizy akt sprawy prowadzonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że na wniosek Pani B. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...]. Powyższe postępowanie zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r., znak: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Pani B. J., nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. znak: [...]. W związku z powyższym niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań w tym samym trybie i przedmiocie, powodowałoby to bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, co wywołuje skutek w postaci nieważności decyzji późniejszej - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 6 września 2017r. sygn. akt. II SA/Ke 397/17, wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1576/18). Tym samym, nie jest możliwe ponowne wszczęcie na wniosek Pani B. J., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], jak również ustosunkowanie się do podniesionych przez wnioskodawczynię zarzutów. Na marginesie wskazano, że postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2019 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek Pani B. J., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. znak: [...]. Merytoryczne zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się ww. decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...] i utrzymującej nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], nie mogły być poddane ocenie w niniejszym rozstrzygnięciu z uwagi na jego formalnoprawny charakter. Skargę na to postanowienie złożyła B. J. W skardze wskazała, że zaskarża postanowienie GINB z dnia [...].11.2020 i poprzednie z dnia [...].10.2020, o odmowie wszczęcia postępowania. Wnosi o orzeczenie nieważności, na podstawie art. 156 kpa oraz prawa budowlanego i art. 108 ustawy o ochronie zabytków - wszystkich w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuciła Wojewodzie [...] i Głównemu Inspektorowi, nieustające od początku tej sprawy świadome i zamierzone ukrywanie bezprawia Prezydenta [...], czym GINB narusza bezpieczeństwo mojego domu i przyczynia się do dewastacji zabytku [...]. W uzasadnieniu wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest niedopuszczalna w świetle obowiązków administracji państwowej państw członkowskich UE i Instytucji nadzorczych praworządnego państwa. W dalszej części podnosiła zarzuty o charakterze merytorycznym skierowane do decyzji organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2020 r., którym organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania - z wniosku B. J. - w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka ta zostanie spełniona np. wówczas, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. trafnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...] W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której wniosek złożono w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną. Taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził już – z wniosku B. J. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...]. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r., znak: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Pani B. J., nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. znak: [...]. B. J. po raz kolejny wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. znak: [...]. W takiej sytuacji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skoro już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny sprawę, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji, to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii nie może się toczyć i tym samym jest niedopuszczalne (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1628/18, z 27 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 787/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/08). Ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Dla ustalenia naruszenia zakazu res iudicata istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji zmierzał do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Organ ponownie kontrolując w trybie art. 156 k.p.a. decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przy czym podkreślić należy, że wnioskodawczyni nie wskazała na żadne nowe okoliczności, które mogły być pominięte we wcześniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Należy dodatkowo wskazać, że z uwagi na formalnoprawny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia (odmowa wszczęcia postępowania) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Sąd w sprawie niniejszej, nie mógł badać podnoszonych przez skarżącą merytorycznych zarzutów co do decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.