VII SA/Wa 330/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Wojciech Białogłowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. znak: KOA/3980/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO") decyzją z 10 grudnia 2024 r. znak: KOA/3980/Ar/24 działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w W. (dalej: "inwestor", "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2024 r., nr [...] , odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną "na terenie części dz. ew. nr [...] obr. [...] w miejscowości C. , gmina P. ", orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm.) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wójt decyzją z 18 grudnia 2023 r., nr 154/2023, wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną "na terenie części dz. ew. nr [...] obr. [...] w miejscowości C. , gmina P. ". Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z 9 maja 2024 r. (sygn. akt KOA/823/Ar/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało m.in., że poza wyjątkami, jak na przykład istnienie w granicach działki dwóch obszarów o rożnym przeznaczeniu (leśnym oraz budowlanym czy rolnym), objęcie jedynie części działki granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie - wyłączeniu części działki spod zabudowy na podstawie odrębnych przepisów, które to wyjątki w niniejszej sprawie nie zachodzą, jako teren pod taką zabudowę nie może być wskazana część działki ewidencyjnej; terenem tym będzie zawsze co najmniej jedna cała działka. Oznacza to, że terenem zabudowy dla planowanej inwestycji nie może być część działki ew. nr [...] , lecz jej całość. Jako że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren inwestycji określona została jedynie część wymienionej działki, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie wezwanie inwestora do zmiany wniosku w tym zakresie, pod rygorem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Kolegium przypomniało, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 54a w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Jeśli zatem na działce o nr ew. [...] lub na działkach z nią graniczących zrealizowano już budowę farm fotowoltaicznych, lub prowadzone są postępowania administracyjne, których przedmiotem jest realizacja takich farm, konieczne będzie zsumowanie parametrów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54a powołanego rozporządzenia, dla tych inwestycji, celem ustalenia, czy planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla której ustalenie warunków zabudowy musi zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a która to decyzja, stosownie do art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094, ze zm.), stanowi załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O tym, że w sprawie niniejszej zachodzi taka konieczność, pośrednio świadczy treść pisma ("Protest") pozostałych stron niniejszego postępowania z 6 listopada 2023 r. Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do wezwania inwestora do zmiany wniosku w części dotyczącej określenia terenu planowanej inwestycji, a nadto - w razie ustalenia, że planowana inwestycja stanowi jedynie część większego przedsięwzięcia - do przedłożenia - w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla owej inwestycji. Organ zaznaczył, że w razie braku reakcji na którekolwiek z owych wezwań konieczne stanie się wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej. Jednocześnie wskazano, że Wójt decyzją z 7 maja 2024 r., nr 47/2024, wydaną po rozpatrzeniu innego wniosku skarżącej, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii "na terenie części dz. ew. nr [...] obr. [...] w miejscowości C. , gmina P. ". Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Po jego rozpatrzeniu, decyzją z 26 września 2024 r. (sygn. akt KOA/2599/Ar/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zawarło wskazania analogiczne do wskazań zawartych w cytowanym powyżej uzasadnieniu decyzji z 9 maja 2024 r. Kolegium wskazało, że w toku ponownego rozpatrywania odwołania od decyzji z 9 maja 2024 r. (tj. sprawy o sygn. akt KOA/823/Ar/24), pismem z 2 lipca 2024 r. Wójt wezwał skarżącą do zmiany wniosku poprzez objęcie terenem inwestycji całej działki nr ew. [...] . W odpowiedzi, pismem z 11 lipca 2024 r. Skarżąca odmówiła dokonania takiej zmiany. Wobec powyższego, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2024 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Kolegium po rozpoznaniu odwołania wspomniana na wstępie decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości organu, że poza wyjątkami, jak istnienie w granicach działki dwóch obszarów o różnym przeznaczeniu (leśnym oraz budowlanym czy rolnym), objęcie części działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji wydanej na podstawie jednej z tzw. specustaw, które to wyjątki w niniejszej sprawie nie zachodzą, jako teren pod taką zabudowę nie może być wskazana część działki ewidencyjnej; terenem tym będzie zawsze co najmniej jedna cała taka działka. Liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadzić mogłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz mogłoby także skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. W sytuacji, gdy nie jest możliwe wydzielenie części działki zgodnie z istniejącymi na jej obszarze granicami (np. granice terenów o różnym przeznaczeniu czy też wyraźnie wyznaczona granica obszaru chronionego, wyłączonego spod zabudowy), ustalenie warunków zabudowy na części działki nie jest możliwe. Dalej organ odwolawczy wskazał, że w wyroku z 8 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 1787/23) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie dominującym w orzecznictwie poglądem co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko cześć dziatki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17,3 lipca 2019 r. IIOSK2153/17, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21). W ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że przewidziany wart. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. - obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny Zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęte ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie czyść działek przy znacznej ich liczbie. Ponadto, mimo obowiązujących od 3 stycznia 2022 r. zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przypisach wykonawczych, aktualność zachował wskazany wyżej kierunek wykładni omawianych unormowań. Samo bowiem ujednolicenie nazewnictwa w poszczególnych przepisach prawa wprowadzenie pojęcia "front terenu" zamiast "front działki" (zob. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu Zagospodarowania przestrzennego) nie oznacza zmiany normatywnej w zakresie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadniczo dla terenu obejmującego całą działkę lub działki ewidencyjne. Należy zwrócić uwagę, że w dodanym art. 61 ust. 5 a, w zdaniu drugim przyjęto, że: "Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Nie bez znaczenia jest też rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, zgodnie którym w pkt 6 wzoru formularza oznaczonym "Teren objęty wnioskiem" określono obowiązek wskazania m.in. identyfikatora działki lub działek ewidencyjnych, a dopiero w pkt 7, odnoszącym się do charakterystyki inwestycji uwzględniono możliwość określenia, czy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne, czy też część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona treść punktów 6 i 7 wyboru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy nawiązuje do wyrażeń ustawowych, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1a, w którym mowa jest o wymogu określenia "granic terenu objętego wnioskiem" oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 stanowiących, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się "linie rozgraniczające teren inwestycji". W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidywanym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Zaakcentować również należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza co do zasady możliwość lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na konkretnej nieruchomości wskazanej we wniosku, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Kolegium podkreśliło, że w sprawie inwestor określił teren inwestycji jako część działki ewidencyjnej i w tym zakresie nie dokonał zmian we wniosku pomimo wskazań i wezwań organów obu instancji. Wobec tego ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez odwołującą inwestycji nie jest możliwe. Jednocześnie organ wskazał, że dla działki o nr ew. [...] prowadzone są co najmniej dwa postępowania ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną "na terenie części dz. ew. nr [...] obr. [...] w miejscowości C. , gmina P. ", z wniosków złożonych przez tego samego inwestora, tj. P. . Zdaniem Kolegium, taki podział planowanego przez nią na działce nr ew. [...] o powierzchni 6,11 ha przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej (powierzchnia jednej z części owej inwestycji wynieść miałaby, jak wynika z wniosku inwestora zapoczątkowującego postępowanie, 0,686 ha) daje podstawę do przypuszczeń, że celem odwołującej może być uniknięcie zakwalifikowania owego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54a lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ustalenie warunków zabudowy musi zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a która to decyzja, jak wskazano powyżej, stanowi załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Spółka P. Sp. z o.o. z s. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 grudnia 2024 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy w sprawie musi odnosić się do całej działki ewidencyjnej, natomiast nie może odnosić się do części działki wyodrębnionej i przedstawionej w załączniku graficznym do decyzji w sytuacji, gdy ustawodawca potwierdził w nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. ze zm. i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, która weszła w życie dnia 3 stycznia 2022 r., że prawidłowa jest interpretacja prowadząca do uznania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może odnosić się również do wyodrębnionej części działki przedstawionej na załączniku graficznym, a nadto: - pominięciu szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które stanowią dodatkowe uzasadnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej - to jest: (I) charakteru planowanej inwestycji jaką jest farma fotowoltaiczna, do której mają zastosowanie dyrektywy unijne promujące stosowanie energii ze źródeł odnawialnych oraz (II) szczególnych uwarunkowań urbanistycznych lokowania farm fotowoltaicznych określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - gdy jednocześnie teren inwestycji stanowiący część działki ewidencyjnej można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, - nie przeprowadzeniu żadnej analizy czy, a jeśli tak to dlaczego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na części działki "mogłoby" ewentualnie prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy naruszenia wskaźników zabudowy, tylko poprzestanie na ogólnym i bez odniesienia do konkretnej inwestycji i stanu faktycznego stwierdzeniu, że taka sytuacja "mogłaby" zachodzić - podczas gdy inwestycja planowana jest na gruntach rolnych klasy ŁV i RV, na których można lokować tego typu inwestycje i co do których nie ma wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze od właściwego ministra, - nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, że dla działki nr [...] prowadzone są co najmniej dwa postępowania przez tego samego Inwestora, a nadto, że Spółka podzieliła inwestycję w celu uniknięcia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy inwestycja nie była "podzielona", bowiem Inwestor nie planował realizacji na działce nr [...] dwóch inwestycji, tylko alternatywnie jedną z nich, a realizacja jednego przedsięwzięcia - wobec tego, że teren inwestycji objętej wnioskiem w postępowaniu (do 0,98 ha) w całości zawiera się w terenie objętym drugim wnioskiem (do 4,3 ha) - wyklucza faktyczną możliwość realizacji dwóch przedsięwzięć, a ponadto gdy Inwestor już dysponował decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganą dla inwestycji na większym terenie oraz całkowite pominięcie, że w dniu wydania decyzji przez SKO toczyło się tylko niniejsze postępowanie (wobec pozostawienia przez organ I instancji w dniu 25 września 2024 r. drugiego wniosku bez rozpoznania); 2. art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegające na braku wskazania w decyzji, którego konkretnie warunku (punktu) określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaganego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie spełnia inwestycja, co oznacza nieskonkretyzowanie podstawy materialnoprawnej, na której SKO oparło swoje rozstrzygnięcie i pozostawienie tej kwestii jedynie w sferze domysłów, że SKO podziela stanowisko Wójta o braku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.), której to jednak podstawy - jak wskazano wyżej - SKO nie wskazuje w swojej decyzji, podczas gdy taka podstawa powinna być jednoznacznie wskazana i przesądzona w końcowym rozstrzygnięciu w sprawie jakim jest decyzja; 3. art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. (Dz.U. UE.L.2018.328. 82 z 21.12.2018 r. ze zm.) w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych oraz rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z 22 grudnia 2022 r. (Dz.U. L 335 z 29.12.2022, s. 36-44) ustanawiającego ramy służące przyspieszaniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dotyczącą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 4. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa, a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącej realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria; 5. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie - co było również konsekwencją braku wskazania konkretnej podstawy materialnoprawnej wydanej przez SKO decyzji - polegające na braku racjonalnego, jasnego oraz przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z u.p.z.p., interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, w tym również braku wyjaśnienia, dlaczego i ewentualnie w jakim zakresie ta konkretna inwestycja miałaby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie może być lokowana na części działki ewidencyjnej, a tym samym powstania uzasadnionych wątpliwości co do rzetelnego i głębokiego rozważenia oraz ocenienia przez organ drugiej instancji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, których wydane rozstrzygnięcie winno być logiczną konsekwencją; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, będącego konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie przez SKO w mocy decyzji Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w tym przepisie; 2 art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę, zwłaszcza, gdy w niniejszej sprawie inwestycja planowana jest na gruntach rolnych klasy ŁV i RV, na których można lokować tego typu inwestycje i co do których nie ma wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze od ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz zachodzą szczególne uwarunkowania, tj. charakter inwestycji jaką jest farma fotowoltaiczna uzasadnia wydanie decyzji dla terenu inwestycji stanowiącego część działki z uwagi na uwarunkowania urbanistyczne określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i ze względu na wskazane wyżej dyrektywy unijne; 3. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nierolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności; 4. art. 6 k.p.a. i art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z 21.12.2018 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z 22 grudnia 2022r. (Dz.U. L 335 z 29.12.2022, s. 36-44) ustanawiającego ramy służące przyspieszaniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z 10 grudnia 2024 r., oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta z [...] sierpnia 2024 r., o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zauważono, że wydana w dniu 10 grudnia 2024 r. decyzja SKO o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta z [...] sierpnia 2024 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jest lakoniczna i pobieżna, bez wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i bez dokonania jakiejkolwiek własnej analizy SKO spełnienia (bądź nie) przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. dla inwestycji. Zarzucono, że uzasadnienie decyzji SKO w głównej mierze opiera się na ogólnych wywodach NSA poczynionych w sprawie sygn. akt II OSK 1787/23 o zupełnie innym stanie faktycznym i bez odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. W szczególności w zaskarżonej decyzji SKO w ogóle nie wskazało i nie wykazało, który warunek (punkt) z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy nie został spełniony i dlaczego. Tymczasem podstawa prawna musi być przywołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego - w innym bowiem przypadku nie sposób ustalić podstawy prawnej. Wydana decyzja obarczona jest więc wadą prawną, skoro w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji nie została dokonana konkretyzacja prawa, a rozstrzygnięcia nie powinno się jedynie domniemywać. Brak jest takiego wskazania również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. W związku ze wzmianką w uzasadnieniu decyzji SKO, że ustalenie warunków zabudowy na części działki prowadzić "mogłoby" do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych Inwestor przypuszcza, że chodzi o niespełnienie - jak wskazał Wójt - warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.) - chociaż - co należy jeszcze raz podkreślić - kwestii tej nie powinno zostawiać się w sferze domniemania, zwłaszcza gdy SKO nie potwierdziło w swojej decyzji, że w całości podtrzymuje argumentację i ustalenia decyzji, w tym kwalifikację prawną organu I instancji. SKO, wskazując na potencjalną możliwość obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzestaje tylko na ogólnym twierdzeniu bez odniesienia go do konkretnego stanu faktycznego i bez dokonania analizy, czy w niniejszej sprawie takie obejście przepisów ma miejsce i na czym miałoby ono polegać. Tymczasem inwestycja planowana jest na gruntach rolnych słabszej klasy ŁV i RV, na których można lokować tego typu inwestycje i co do których nie ma wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze od ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Na żadnej też części działki nr [...] nie występują grunty wyższej klasy I-III wymagające takiej zgody. Nieuzasadniona jest więc sugestia SKO, jakoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu inwestycji mogło stanowić obejście przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeśli natomiast SKO miało na myśli inne uzasadnienie w tej kwestii, to w żaden sposób tego nie wyartykułowało. Jednocześnie podkreślono, że w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Wskazano, że w wyroku z 7 września 2023r., sygn. akt VIII SA/WA 433/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał że: "Analiza przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "teren" mieści się obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie należy utożsamiać tego pojęcia z działką ewidencyjną. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że jest możliwe wystąpienie o warunki zabudowy jedynie dla określonego fragmentu działki ewidencyjnej. Należy przyjąć, że za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest wskazanie konkretnej części działki, na której ma być realizowana inwestycja". Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przytoczona w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i innych sądów wskazanych powyżej jest w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczy nowelizacja art. 61 u.p.z.p. dokonana ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz u.p.z.p. (Dz.U.z 2021 r. poz. 1986), która co do zasady weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Na mocy nowelizacji dodano do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przepisy te pozwalają więc na ustalenie kierunku wykładni, który jest zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Podkreślono, że ustawodawca wskazał wprost na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 24 lutego 2024 r., a wcześniej z 20 grudnia 2021 r., w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, o czym świadczy umieszczenie w pkt 7 ogólnopolskiego wzoru wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w rubryce 7 - CHARAKTERYSTYA INWESTYCJI - podrubryki 7.2. SPOSÓB WYZNACZENIA TERENU INWESTYCJI pola wskazującego na opcje wyboru przez wnioskodawcę - "teren inwestycji obejmuje CZĘŚĆ działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych", przy czym zgodnie z pouczeniem (8) we wniosku - "w przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako CZĘŚĆ działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych wymagane jest określenie granic terenu w formie graficznej". Zdaniem Skarżącej powyższe wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy polegającą na umożliwieniu wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działki lub działek. Dlatego - a contrario - interpretacja, że co do zasady nie można wydać decyzji w sprawie warunków zabudowy dla części działki - jest niezgodna z przepisami i nie da się pogodzić z ratio legis określonym w ww. przepisach. W obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisach prawnych nie tylko więc nie ma przepisu z którego wynikałoby, aby teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy musiał obejmować działki ewidencyjne tylko w całości, ale wręcz - jak przytoczono wyżej - jest obecnie wyraźne wskazanie, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się również do części działki. Skarżąca zaznaczyła, że ma świadomość, że do niedawna - co do zasady przed ww. nowelizacją u.p.z.p. z 17 września 2021r., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. - pojawiała się również interpretacja przeciwna, że teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Pogląd powyższy - już wcześniej podważany w znacznej części orzecznictwa, w tym również przez NSA - okazał się błędny, co potwierdziła ww. zmiana przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy. W niniejszej sprawie, wszczętej wnioskiem z 19 września 2023 r., zdaniem Skarżącej mają zastosowanie przepisy wprowadzone wskazaną nowelizacją, która jednoznacznie potwierdziła, że możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W związku z powyższym zarówno przed ww. nowelizacją - a tym bardziej po niej - było dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, zwłaszcza takiej która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1534) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy - może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną). Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub tylko część jednej, albo np. część jednej oraz drugą całą działkę. Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Autor projektu zmian podkreślił zatem, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Nowelizacja zlikwidowała zatem niespójność występującą w uprzednim stanie prawnym. Inwestor dodatkowo podniósł, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie części działki ewidencyjnej - zwłaszcza w świetle obowiązujących obecnie przepisów prawa - nie ogranicza się tylko do szczególnych stanów faktyczno - prawnych, bowiem takie ograniczenie nie wynika z treści zmienionych przepisów u.p.z.p. i nie było intencją ustawodawcy, co wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej. Tym samym szczególne stany faktyczno - prawne można traktować jako dodatkowe potwierdzenie słuszności stanowiska, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć części działek ewidencyjnych. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki - i inwestor taki załącznik w formie graficznej załączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy - a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Podkreślono, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie (a w niniejszej sprawie takiego nie było), właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, powinna być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Skarżąca zarzuca również, że SKO, przyjął niekorzystną dla niej interpretację przepisów wbrew obowiązującym przepisom i zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, tj. orzekł wbrew: - zasadzie in dubio pro libertate, tj. przyjaznej dla strony postępowania interpretacji przepisów (wykraczającej poza przesłanki wskazane w art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślono, że dopuszczalność stosowania zasady in dubio pro libertate nie budziła wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Podnoszono, że mimo iż przepisy prawa administracyjnego są bezwzględnie obowiązujące (ius cogens), nie ma przeszkód do jej stosowania; - pro-unijnej wykładni prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. (kontynuacja Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r.). Podstawą prawną dla obowiązku pro- wspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie z ww. Dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. Podkreślono, że lokowanie instalacji odnawialnych źródeł energii sprzyja ochronie środowiska, a rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego oraz potrzebami społeczeństwa, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi. Dodatkowo art. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z 22 grudnia 2022 r. ustanawiającego ramy służące przyspieszaniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej, nakazuje, przy wyważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, by planowanie, budowa i eksploatacja obiektów i instalacji produkujących energię ze źródeł odnawialnych, ich połączenie do sieci, sama powiązana z nimi sieć i aktywa do magazynowania energii, uznawane były za leżące w nadrzędnym interesie publicznym oraz służące zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu, co w niniejszej sprawie nie zostało wzięte pod uwagę. W związku z powyższym zdaniem skarżącej spółki uznać należy, że SKO, dokonywało wykładni niekorzystnej dla Strony (pomimo możliwości zastosowania korzystnej), skutkującej pozbawieniem Stronę możliwości realizacji inwestycji, a nadto wbrew obowiązkowi dokonywania wykładni w sposób korzystny dla rozwoju odnawialnych źródeł energii. Powyższe stanowi jednocześnie dodatkową okoliczność szczególną - wynikającą z charakteru planowanej inwestycji jaką jest farma fotowoltaiczna, do której mają zastosowanie dyrektywy unijne promujące stosowanie energii ze źródeł odnawialnych - przemawiającą za możliwością wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki. Możliwość lokowania farm fotowoltaicznych na części działki wynika również ze szczególnych uwarunkowań urbanistycznych dla tego typu inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) i 2 (dostępu do drogi publicznej) nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej, a istnienie tego rodzaju obiektów i urządzeń w przestrzeni urbanistycznej uzasadnione jest potrzebami społeczeństwa. Ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej na części działki ewidencyjnej, nie doprowadzi więc do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak zaakcentowano wyżej - SKO nie dokonując w zasadzie własnych ustaleń i analizy stanu faktycznego i prawnego w sprawie, na uzasadnienie jedynie ogólnej tezy, że decyzja o warunkach zabudowy powinna odnosić się do całej działki ewidencyjnej, a nie jej części, cytuje w zdecydowanej części swojego uzasadnienia wyrok NSA z 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1787/23. Skarżąca zaznaczyła, że wyrok ten dotyczył wydania warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie zurbanizowanym, a powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji były konkretne okoliczności w tej indywidualnej sprawie związane m.in. z intensyfikacją zabudowy działki, która była już zabudowana kompleksem budynków wielorodzinnych i obiektów towarzyszących. NSA wskazując w ww. wyroku na zasadę, że teren inwestycji powinien odnosić się do całej działki wskazał jednocześnie, że "przesłanką do odstąpienia od omawianej zasady jest wystąpienie w konkretnej sprawie wyjątkowych okoliczności prawnych i faktycznych, w tym urbanistycznych, przemawiających za potrzebą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla części działki ewidencyjnej". Jak wskazano wyżej, takie szczególne przesłanki dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, w tym natury urbanistycznej, zachodzą w niniejszej sprawie. Tymczasem SKO całkowicie je pominęła i nie bacząc na szczególny charakter inwestycji - zupełnie różny od zabudowy wielorodzinnej w terenie miejskim, zurbanizowanym - zrównała i uogólniła konkluzje tego wyroku do farmy fotowoltaicznej lokowanej na niezabudowanych co do zasady gruntach rolnych, nie wskazując jednocześnie na żadne indywidualne okoliczności, które mogłyby uzasadniać odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej w tej lokalizacji. Jednocześnie Inwestor wskazał, że w dniu 30 października 2024 r. uzyskał 7 wyroków Naczelnego Sadu Administracyjnego po rozpoznaniu skarg Inwestora od wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi, Gdańsku i Bydgoszczy dotyczących farm fotowoltaicznych. We wszystkich tych wyrokach uwzględniono skargi Spółki, uchylając wyroki ww. Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz poprzedzające je orzeczenia organów administracji, które przyjmowały, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się tylko do całej działki ewidencyjnej, a nie również do jej wydzielonej części. Są to wyroki w sprawach o sygnaturach akt: II OSK 1360/23, II OSK 1364/23, II OSK 1365/23, II OSK 1509/23, II OSK 2263/23, II OSK 153/24, II OSK 608/24. W wyrokach tych NSA potwierdził więc możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego cześć działki ewidencyjnej. Wskazano, że ww. sprawach Inwestor - tak jak w niniejszej sprawie - złożył wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla farm fotowoltaicznych zlokalizowanych na terenie, który wskazał w załączniku graficznym do wniosku o warunki zabudowy obejmującym część działki ewidencyjnej / działek ewidencyjnych. Ponadto w innym uzyskanym przez Inwestora wyroku - również z 30 października 2024 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1855/23, NSA wskazał z kolei, że w obecnym stanie prawnym potwierdzenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt. 6 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu z 20 grudnia 2021 r. przewidziano możliwość wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy części działki ewidencyjnej łub działek ewidencyjnych jako terenu inwestycji. Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków w odniesieniu do fragmentu działki ewidencyjnej". Wyżej wskazane uzyskane przez Inwestora wyroki NSA są zbieżne ze stanowiskiem Spółki przedstawianym w niniejszej sprawie. Na zakończenie Spółka odniosła się do tezy z uzasadnienia decyzji SKO, jakoby Inwestor prowadził na działce nr [...] jednocześnie dwa postępowania i że Spółka celowo podzieliła inwestycję na dwie, aby uniknąć konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że Spółka (a także właściciel czy każdy inny potencjalny inwestor) może uzyskiwać wiele decyzji o warunkach zabudowy w ramach jednej działki ewidencyjnej w zależności od koncepcji i zamiarów inwestycyjnych i jest to zgodne z przepisami prawa. Po wtóre chociaż Spółka wystąpiła z dwoma wnioskami o warunki zabudowy na mniejszą i większą inwestycję, to w dniu wydania decyzji SKO prowadzone było tylko postępowanie w sprawie, wobec pozostawienia w dniu 25 września 2024 r. drugiego wniosku Spółki bez rozpoznania - twierdzenie SKO zawarte w zaskarżonej decyzji z 10 grudnia 2024r. było więc niezgodne ze stanem faktycznym. Po trzecie zamiarem Inwestora nie było dzielenie czy prowadzenie jednocześnie dwóch Inwestycji - gdyby bowiem SKO porównało zakres tych inwestycji okazałoby się, że Inwestor nie planował realizacji na działce nr [...] dwóch inwestycji, tylko alternatywnie jedną z nich, a realizacja jednego przedsięwzięcia - wobec tego, że teren inwestycji objętej wnioskiem w niniejszym postępowaniu (do 0,98 ha) w całości zawiera się w terenie objętym drugim wnioskiem (do 4,3 ha) - wyklucza faktyczną możliwość realizacji dwóch przedsięwzięć, wreszcie po czwarte - Inwestor uzyskał na większą inwestycję decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Wójta z [...] lipca 2024r., znak [...], utrzymana przez SKO decyzją z 28 listopada 2024r., znak KOA/3705/Os/24), a więc uzyskał decyzję środowiskową jeszcze przed wydaniem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji przez to samo SKO - tym samym insynuacja celowego dzielenia inwestycji w celu uniknięcia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieuprawniona i niezgodna ze stanem faktycznym w sprawie. W tej sytuacji wydanie w niniejszej sprawie decyzji Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oraz decyzji SKO o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu I instancji było niezasadne i nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: KOA/3980/Ar/24, utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2024r., znak [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki o nr [...] obręb C. , gmina P. . W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, było złożenie przez nią wniosku o wydanie warunków zabudowy tylko co do części działki. Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest to, czy w świetle przepisów u.p.z.p., możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazuje, że w aktualnym stanie prawnym oraz zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej, jest dopuszczalne. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19 ( wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy, nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Z kolei w wyroku z dnia z dnia 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W wyroku z dnia 9 marca 2023 r., II OSK 2157/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "ukształtowany został pogląd dopuszczający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego części działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r. II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19, 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/18, 4 listopada 2021 r. II OSK 1212/19, 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21, 14 czerwca 2022 II OSK 1082/21)". "Pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. (...) Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19). Sąd orzekający w sprawie podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21, w którym Sąd ten wyjaśnił: " Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji, zatem przepisy te nie znajdą bezpośredniego zastosowania w sprawie. Pozwalają jednak na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony". NSA podkreślił również w tym wyroku, że "w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. : Jednym - ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. l i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochroną gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna". W rozpoznawanej sprawie, wniosek złożony został w dniu 20 września 2023 r., zaś w dniu 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która potwierdza możliwość udzielenia zgody na zabudowę wyznaczonej części działki ewidencyjnej. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) przedmiotem zgody na zabudowę jest "teren inwestycji’, który niekoniecznie musi obejmować całość działki ewidencyjnej, a stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej obszar analizowany. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wynika z tego, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zagospodarowania dla części działki i wyraził to w przywołanych przepisach u.p.z.p., gdzie mowa jest o terenie. Treść powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że pozytywna decyzja może dotyczyć fragmentu działki ewidencyjnej. W ramach jednej działki ewidencyjnej występować mogą różne użytki gruntowe, takie których zmiana przeznaczenia wymaga zgody oraz takie, które zgody nie wymagają. Analiza art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosków, że pod pojęciem "teren" należy rozumieć obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie musi być ono utożsamiane z działką ewidencyjną. Nieuzasadnione jest także stanowisko Kolegium, że dla działki nr [...] prowadzone są co najmniej dwa postępowania przez tego samego inwestora, a nadto, że Spółka podzieliła inwestycję w celu uniknięcia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowa inwestycja, nie była bowiem podzielona. Inwestor nie planował realizacji na działce nr [...] dwóch inwestycji, tylko alternatywnie jedną z nich, a realizacja jednego przedsięwzięcia - wobec tego, że teren inwestycji objętej wnioskiem w niniejszym postępowaniu (do 0,98 ha) w całości zawiera się w terenie objętym drugim wnioskiem (do 4,3 ha) - wyklucza faktyczną możliwość realizacji dwóch przedsięwzięć. Ponadto Inwestor uzyskał na większą inwestycję decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2024r., znak [...], utrzymaną przez SKO w Warszawie decyzją z dnia 28 listopada 2024r., znak KOA/3705/Os/24, a więc uzyskał decyzję środowiskową jeszcze przed wydaniem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji przez to samo SKO w Warszawie). Niezasadne jest zatem wskazywanie przez SKO na celowe dzielenie inwestycji w celu uniknięcia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium będzie zobowiązane zastosować aktualne brzmienie przepisów w znaczeniu wyłożonym w niniejszym wyroku i uznać dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który nie pokrywa się w 100% z obszarem działki ewidencyjnej, lecz może obejmować również jej część. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na zasadzie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu sądowego od skargi (500 zł).