VII SA/Wa 332/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. P. i V. P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2026 r. Nr 12/26 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. P. i V. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 8 stycznia 2026 r., Nr 12/26, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Państwa M. i B. O. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. znak: [...] , umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 24 października 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. W. wpłynęło pismo M. i B. O. w sprawie zgodności budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2023 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nakazał V. P. oraz A. P. wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] (dz. ew. nr [...] , obręb: [...] ) w W. do stanu zgodnego z prawem (w szczególności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), poprzez: zamurowanie otworów okiennych materiałem spełniającym wymogi przeciwpożarowe (typu cegła, bloczki, pustak lub pustak szklany typu luksfer) znajdujących się w ścianie podłużnej budynku od strony nieruchomości przy ul. S. [...] (dz. ew. nr: [...] z obrębu [...] ). Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, decyzją nr 21/24 z dnia 8 stycznia 2024 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w uzasadnieniu podając że: (...) Obiekt ten został zrealizowany na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Urzędu Gminy W. T. Nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. Jednocześnie w/w budynek usługowo- mieszkalny został przyjęty do użytkowania decyzją Urzędu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11 czy wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Zatem, jeśli proces inwestycyjny został zakończony w powołany sposób (stosowna decyzja administracyjną), to względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjne stoją na przeszkodzie prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, bądź niezgodności zrealizowanego obiektu z przepisami. W sytuacji stwierdzenia zatem, iż obiekt budowlany zrealizowano z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, konieczne jest równoczesne ustalenie, że odstępstwa te nie zostały usankcjonowane w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W świetle powyższego Mazowiecki WINB pismem z dnia 30 listopada 2023r. wezwał V. P. i A. P. do przekazania informacji odnośnie daty wykonania otworów okiennych w miejscu luksfer w ścianie podłużnej w/w budynku od strony nieruchomości przy ul. S. [...] w szczególności, czy przedmiotowe otwory w obecnej formie powstały przed dniem 19 sierpnia 1999 r., tj. przed datą wydania decyzji Urzędu Gminy W. Nr [...] , zezwalającej na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego, czy po tej dacie. W odpowiedzi na powyższe inwestorzy w piśmie z dnia 15 grudnia 2023r . oświadczyli, że (cyt.) "(...) budowa została zakończona w roku 1999 r. i już wówczas były wykonane otwory okienne i zamontowane okna (przed datą wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku. Po tej dacie nic nie zmieniali w zakresie okien. Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który polega na doprowadzeniu obiektu czy robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie MWINB, skorzystanie przez organ I instancji z dyspozycji tego przepisu jest przedwczesne, ponieważ nastąpiło bez wyjaśnienia okoliczności, o których mowa powyżej, a mających istotny wpływ na wynika sprawy. Z uwagi natomiast na charakter niniejszej sprawy oraz fakt, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest w sytuacji zamurowania otworów okiennych dotkliwą sankcją, to jej zastosowanie winno być poprzedzone wnikliwym postępowaniem dowodowym, a argumentacja nałożenia takiego obowiązku winna być wyczerpująco wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego na w/w podstawie. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB dla m. W. pismami z dnia 6 marca 2025 r. zwrócił się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w m. W. oraz Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. W. o przesłanie kopii protokołów z czynności kontrolno-rozpoznawczych w przedmiotowym obiekcie przeprowadzonych w dniach 11 marca 1999 r., 20 kwietnia 1999 r. i 20 lipca 1999 r. Ponadto pismem z dnia 6 marca 2025 r. organ powiatowy wezwał V. P. i A. P. do przedłożenia oświadczeń właścicieli budynku oraz oświadczeń innych świadków dot. daty wykonania spornych otworów okiennych w przedmiotowym budynku. Następnie Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej m. W. przy piśmie z dnia 19 marca 2025 r. przesłała kopię protokołów jednocześnie informując, że dokumentacja nie zawiera materiałów zdjęciowych. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. W. pismem z dnia 26 marca 2025 r. poinformował, że "W archiwalnych aktach Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w m. W. , z wnioskowanych przez Państwa dokumentów o udostępnienie, znajduje się jedynie notatka służbowa z kontroli z dnia 11.03.1999 r. W aktach nie ma materiału zdjęciowego dla przedmiotowej sprawy". Do w/w pisma załączono m. in. kopię notatki służbowej z przeprowadzonej kontroli. W dnu 7 maja 2025 r. do organu powiatowego wpłynęły oświadczenia dot. daty wykonania spornych otworów okiennych w przedmiotowym budynku. PINB dla m. W. - decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, uznając, że odstąpienie od projektu zostało usankcjonowane wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli M. i B. O. . Pismem z dnia 29 lipca 2025 r. organ odwoławczy wystąpił do Urzędu m. W. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy T. o wypożyczenie akt sprawy dotyczących nieruchomości zlokalizowanej przy ul. S. [...] w W. . Dokumentacja została przesłana przy piśmie z dnia 07.08.2025r. (data wpływu 12.08.2025r.). Organ wystąpił też z zapytaniem do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. W. , na które odpowiedzi udzielono w piśmie z dnia 31 października 2025 r. Ponadto organ pismem z dnia 10 października 2025 r. wystąpił do M. i B. O. o przesłanie dokumentacji potwierdzającej, że obecnie istniejące okna w spornym budynku od strony ich działki powstały po dniu 19 sierpnia 1999 r. Wezwani pismem z dnia 28 października 2025 r. zajęli stanowisko w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji wydał decyzję kasacyjną, wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie Nr IIWT/292/2025 zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". PINB dla m. W. w zaskarżonej decyzji stwierdził, że budynek w obecnym stanie tj. z oknami zamiast projektowanych luksferów powstał przed dniem 19 sierpnia 1999 r., tj. przed oddaniem do użytkowania na podstawie decyzji Urzędu Gminy W. Nr [...] , co stanowi przeszkodę prowadzenia postępowania naprawczego w tym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał, że "Z treści złożonych oświadczeń Pana A. P. , Pani V. P. oraz Pana M. M. wynika jednoznacznie, że sporne otwory okienne w obecnym kształcie istniały w ścianie budynku od strony ul. S. już przed wskazaną datą 19.08.1999 r. Oświadczenia te nie zostały podważone ani zakwestionowane, a co istotne, są spójne z dokumentacją urzędową oraz wcześniejszymi ustaleniami w zakresie dopuszczenia obiektu do użytkowania". Zdaniem organu II instancji, powyższe stanowisko jest nieprawidłowe, a umorzenie postępowania nie było zasadne. Organ wojewódzki wskazał, że działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie sprowadzają się do rozstrzygnięcia sporu sąsiedzkiego, którego istota sprawy sięga ponad 25 lat wstecz (ustalenie daty wykonania okien w zamian za projektowane luksfery). W tym celu organ powiatowy wypełniając wytyczne zawarte w decyzji MWINB Nr 1339/2024 z dnia 18 listopada 2024 r. uzupełnił materiał dowodowy, występując do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. W. oraz Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w m. W. i uzyskując kopię protokołów kontroli przeprowadzonych przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w W. w dniach 20 kwietnia 1999 r., 8 lipca 1999 r., 22 lipca 1999 r. i 17 sierpnia 1999 r. oraz kopię notatki służbowej sporządzonej z kontroli przeprowadzonej w dniu 11 marca 1999 r. przez Państwową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w W. , a także kopię postanowienia Państwowego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Ponadto tutejszy organ na etapie postępowania odwoławczego uzupełnił materiał dowodowy, występując do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. W. z zapytaniem dot. okien w spornym budynku. W ocenie organu wojewódzkiego, w omawianej sprawie materiał dowodowy zgromadzono w sposób kompleksowy i wystarczający, umożliwiając ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Po analizie tak zebranego materiału dowodowego MWINB nie podzielił stanowiska organu I instancji, że oświadczenia V. P. , A. P. i M. M. z dnia 30 kwietnia 2025 r. są spójne z dokumentacją urzędową. W budynku zlokalizowanym przy ul. S. [...] w W. dokonano następujących zmian w odniesieniu do projektu budowlanego: w miejscu projektowanej loggi na poziomie piętra poszerzono pokój, od strony nieruchomości ul. S. [...] w elewacji budynku nie wykonano projektowanych luksferów - na parterze istnieją okna nieotwieralne, a na piętrze w miejscu projektowanej loggi wykonano okno otwieralne z pozostałą elewacją (zob. min. protokół czynności kontrolnych z dnia 18 sierpnia 2020 r.). Przedmiotem sporu pozostaje natomiast data wykonania w/w robot budowlanych. W aktach sprawy wprawdzie znajdują się oświadczenia A. P. , V. P. i M. M. z dnia 30 kwietnia 2025 r., w których w/w osoby oświadczają, że "otwory okienne zamiast luksfer w ścianie w budynku przy ulicy S. [...] w W. od strony ulicy S. [...] , w formie w jakiej są obecnie, powstały przed dniem 19 sierpnia 1999 roku, to jest przed datą wydania decyzji Urzędu Gminy W. nr [...] zezwalającej na użytkowanie tego budynku usługowo-mieszkalnego", niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego, w/w oświadczenia pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ wojewódzki podkreślił, że w dzienniku budowy Nr 117 z dnia 10 czerwca 1997 r. znajduje się oświadczenie kierownika budowy A. K. (upr. bud. nr [...] ), zgodnie z którym "budynek mieszkalno-warsztatowy na ul. S. dz. nr [...] został wykonany zgodnie z projektem oraz planem zagospodarowania terenu, zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zagraża bezpieczeństwu". Z kolei z pisma Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m. W. z dnia 31 października 2025 r. wynika, że "w protokołach z czynności kontrolno-rozpoznawczych prowadzonych w dniach 20.04.1999 r., 09.07.1999 r., 22.07.1999 r. i 17.08.1999 r. (...) nie wykazano omawianej nieprawidłowości związanej ze zbliżeniem okien do granicy z sąsiednią działką budowlaną na mniej niż 4 m (...) nie jesteśmy w stanie stwierdzić czy taka nieprawidłowość zostałaby odnotowana w protokołach, gdyby została zaobserwowana przez kontrolujących". W ocenie organu II instancji, zlokalizowanie okien z naruszeniem norm odległościowych w istotnym zakresie wpływa na warunki przeciwpożarowe jakie budynek ten winien spełniać, a co za tym idzie w przypadku zaobserwowania okien podczas kontroli informacja taka powinna znaleźć się w protokołach kontroli. Analogicznie, w przypadku kiedy sporne otwory okienne (zamiast luksfer) byłyby wykonane w trakcie budowy budynku, to byłoby to równoznaczne z złożeniem przez kierownika budowy niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia o zgodności wybudowania obiektu z pozwoleniem na budowę oraz niemożnością wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, z racji naruszenia przepisów techniczno- budowlanych. Pozytywną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie można było bowiem wydać co do obiektu zgodnego z pozwoleniem na budowę i przepisami. Ponadto nie bez znaczenia jest, że oświadczenia w/w osób z dnia 30 kwietnia 2025 r. dotyczą kwestii mającej miejsce ponad 25 lat temu, podczas gdy oświadczenie kierownika budowy dot. sytuacji aktualnej w tamtym czasie tj. w czasie gdy oddawano w/w budynek do użytkowania. Tym samym w ocenie organu wojewódzkiego roboty budowlane w budynku zlokalizowanym przy ul. S. [...] w W. w zakresie okien od strony nieruchomości położonej przy ul. S. [...] wykonano po oddaniu budynku do użytkowania decyzją Urzędu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że złożone oświadczenia z dnia 30 kwietnia 2025 r. mogą stanowić samodzielną podstawę do uznania legalności przedmiotowych okien. Powyższe musiałoby bowiem prowadzić do wniosku, iż istniejące w tamtej dacie otwory okienne, co istotne niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, zostały niezauważone odpowiednio przez kierownika budowy, przedstawicieli Komendy Miejskiej PSP i organ nadzoru budowlanego na etapie przyjmowania obiektu do użytkowania. MWINB podkreśla, że ściana (z oknami) budynku zlokalizowanego przy ul. S. [...] znajduje się w odległości ok. 3 m od ogrodzenia. W świetle powyższego wykonanie w spornym budynku po oddaniu obiektu do użytkowania robót budowlanych polegających na wstawieniu okien na parterze zamiast projektowanych luksferów oraz wykonaniu okna na piętrze w miejscu projektowanej loggii doprowadziło do naruszenia norm odległościowych określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełniona została zatem przesłanka do prowadzenia postępowania naprawczego określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W świetle powyższego organ powiatowy winien wdrożyć postępowanie we właściwym trybie, co wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Taka sytuacja występuje w omawianej sprawie (konieczność przeprowadzenia postępowania we właściwym trybie). Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania wyjaśniającego, które jest zobowiązany przeprowadzić organ I instancji z zachowaniem właściwych przepisów prawa materialnego i procesowego. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli V. P. i A. P. , zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie zmianę motywów (uzasadnienia) decyzji Inspektora Wojewódzkiego poprzez stwierdzenie, że nie powinien w ogóle rozstrzygać kwestii tego, kiedy nastąpiło wykonanie okien na parterze i I piętrze, ponieważ: - w zakresie tego, że rzekomo wpis kierownika budowy oraz pismo Straży Pożarnej z dnia 31 października 2025 roku, pozwalają na ustalenie, że w dniu wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku nie było tam jeszcze okien (na parterze i I piętrze) jest wadliwe; - w zakresie tego, że w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie z roku 2022 w zakresie norm odległościowych, podczas gdy budynek został oddany do użytkowania w roku 1999 jest również wadliwe. Skarżący wnieśli również o orzeczenie o kosztach postępowania, według norm prawem przewidzianych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych i ich ocenę, pomimo, że Inspektor Wojewódzki zdecydował się na uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, a więc uzupełnienie stanu faktycznego i jego ocenę powinien pozostawić organowi I instancji, choć - zdaniem skarżących - organ II instancji powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Inspektor Wojewódzku mógł i powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Uznając odmiennie, a mianowicie, że zachodzą jednak przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ nie powinien jednocześnie "ferować" wykładni przepisów prawa materialnego i uznawać, że: okna na parterze i I piętrze nie istniały w dniu wydania decyzji na użytkowanie obiektu, a w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia z roku 2022 w zakresie norm odległościowych, podczas gdy budynek został oddany do użytkowania w roku 1999. W ocenie skarżących, z nieznanych powodów Inspektor Wojewódzki całkowicie zignorował fakt, że w aktach sprawy znajduje się prawomocna decyzja z dnia [...] sierpnia 1999 r. Urzędu Gminy T. znak nr [...] stwierdzająca użytkowanie budynku, a po tej dacie (inspektor nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń) nie były już prowadzone żadne prace budowlane. Przyjmując ten tok rozumowania należałoby ustalić (co kwestionujemy), że najpierw zbudowano budynek i uzyskano zgodę na jego użytkowanie, a następnie (nie wiadomo kiedy) wykonano prace budowlane polegające na przebudowie budynku. Nic takiego nie miało miejsca. Nawet odwołujący się (sąsiedzi) nie twierdzą inaczej. Organ II instancji też nie ustalił kiedy rzekomo takie prace "przebudowujące" miałyby mieć miejsce, co zrozumiałe, ponieważ budynek przyjęty do użytkowania został zbudowany w istniejącym kształcie. Jeżeli chodzi o pismo Straży Pożarnej z dnia 31 października 2025 roku to jest ono całkowicie nieprzydatne dla ustalenia, że w dniu 19 sierpnia 1999 roku istniało odstępstwo od projektu. Nie był to przecież przedmiotem czynności Straży, stąd brak w protokołach wzmianki o odstępstwach, podobnie jak i stwierdzenia, że budynek jest wykonany zgodnie z projektem. Nawet w cytowanym przez Inspektora Wojewódzkiego fragmencie pisma Straży jest wskazane: "nie jesteśmy w stanie stwierdzić, czy taka nieprawidłowość byłaby zostałaby odnotowana w protokołach, gdyby została zaobserwowana przez kontrolujących". Jeżeli chodzi o oświadczenie kierownika budowy, to organ nie wskazał nawet z jakiej daty pochodzi to oświadczenie. Skarżący podnieśli również, że całkowicie niezrozumiałe jest odwołanie się przez organ II instancji do przepisów rozporządzenia z dnia 2002 roku, podczas gdy organ nie ustalił kiedy rzekomo miało dojść do przebudowy, a nadto Inspektor Wojewódzki sam zauważa, że w sprawie chodzi o konflikt sąsiedzki trwający ponad 25 lata, a więc mając swój początek wcześniej niż w roku 2002. Nie jest dopuszczalne stosowanie przepisów rozporządzenia z roku 2002 roku do zdarzeń z roku 1999. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że jest on zasadny. Organ II instancji nieprawidłowo zastosował w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną, nie wykazał, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazano wprost, że "W ocenie organu wojewódzkiego. w omawianej sprawie materiał dowodowy zgromadzono w sposób kompleksowy i wystarczający, umożliwiając ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie." Organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe i ustalił, że w budynku zlokalizowanym przy ul. S. [...] w W. dokonano następujących zmian w odniesieniu do projektu budowlanego: w miejscu projektowanej loggi na poziomie piętra poszerzono pokój, od strony nieruchomości ul. S. [...] w elewacji budynku nie wykonano projektowanych luksferów - na parterze istnieją okna nieotwieralne, a na piętrze w miejscu projektowanej loggi wykonano okno otwieralne z pozostałą elewacją (zob. min. protokół czynności kontrolnych z dnia 18 sierpnia 2020 r.). Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że roboty te zostały wykonane już po wydaniu decyzji z dnia 19 sierpnia 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazał jednak, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji i jakie dodatkowe czynności powinien ten organ podjąć, skoro wszystkie ustalenia poczynił organ II instancji. Organ odwoławczy nie wskazał, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające w tej sprawie powinno zostać przeprowadzone i dlaczego nie jest możliwe wydanie decyzji przez organ II instancji. W okolicznościach tej sprawy nie można zatem uznać, aby organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. W związku z tym wyjątek od tej zasady przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. powinien być stosowany w sytuacjach, w których nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym organ odwoławczy powinien wyraźnie wskazać, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia. W tej sprawie, toczącej się od października 2017 r. w zaskarżonej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił powodów ponownego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uznaje, że wszystkie ustalenia faktyczne zostały poczynione, to powinien wydać zastosować przepisy prawa materialnego i wydać decyzję merytoryczną, a nie kasacyjną. Wbrew twierdzeniom skarżących, organ II instancji rozpoznaje sprawę merytorycznie i może podjąć własne ustalenia odmienne od ustaleń organu I instancji. Wojewódzki Inspektor mógł rozstrzygać kwestię tego, kiedy nastąpiło wykonanie okien na parterze i pierwszym piętrze w przedmiotowym budynku. Jednakże organ powinien również ustalić choćby przybliżoną datę wykonania tych robót budowlanych, aby stwierdzić jakie przepisy prawa materialnego miały zastosowanie w dacie wykonania tych robót. Zasadnie w sprzeciwie podniesiono, że jeśli roboty te zostały wykonane przed 16 grudnia 2002 r. to nie miały do nich zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1125 ze zm.), lecz ewentualnie przepisy poprzedniego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Organ powinien w celu ustalenia daty przeprowadzenia spornych robót rozważyć przeprowadzenie uzupełniających dowodów z zeznań świadków (inwestorów i ich najbliższych sąsiadów) lub zlecić ich przeprowadzenie organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.