VII SA/Wa 333/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. i D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018, poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania Z. R. i D. R. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce o nr ew. [...] i [...] obr. [...] gm. [...], Organ przytoczył art. 35 ust. 3 podkreślając m.in., że w tym trybie organ w sytuacji stwierdzenia, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami winie wezwać inwestora do usunięcia niezgodności. Odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości, w ww. trybie stanowi o naruszeniu prawa materialnego (por. wyroki NSA z 13 października 2005 r., sygn. II OSK 130/05; WSA w Warszawie z 20 lutego 2008 r., sygn. VII SA/Wa 1777/07). Dalej podkreślił, że termin określony w art. 35 ust. 3 ustawy ma charakter procesowy i może zostać przedłużony na wniosek strony z ważnych przyczyn (por. Wyrok WSA z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/09). W tej sprawie Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości m. in. w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 7 sierpnia 2018 r. udzielono odpowiedzi. Zdaniem organu, inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gm. [...] - część 1 - fragmenty osiedla [...], wsi K., wsi G. i wsi N.(Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r. – dalej plan). Usytuowana jest bowiem w strefie zabudowy mieszkaniowo jednorodzinnej częściowo w strefie linii WKD o symbolu (al.4.MN), a zgodnie z § 43 ust. 5 i § 64 ww. planu miejscowego - przed jego zmianą - dopuszczono realizację na jednej działce budowlanej najwyżej jednego budynku jednorodzinnego oraz dodatkowo jednego budynku usługowego. W § 59 planu, zawarto szczegółowe ustalenia dot. zagospodarowania terenów i działek położonych w N.i G.(po północnej stronie linii WKD) - obszar A m. in. w obszarze al.4 MN, tj. że podział terenu na działki inwestycyjne, należy realizować zgodnie z § 6 uchwały Stosownie zaś do§ 6 ust. 5 lit. b i c dla terenów MN ustalono dopuszczalne minimalne wielkości działek budowlanych: b) minimalna wielkość działki po skanalizowaniu terenu - 1000 m2, c) obniżenie ustalonych powierzchni działek o 5%. W § 6 ust. 6 lit. a plan zakazuje zabudowy na działkach mniejszych niż określone w planie jeżeli: a) działki wydzielono po uchwaleniu planu. Organ zaznaczył, że obszar inwestycji obejmuje działki o nr ew. [...] i [...]. Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi 489 m2, a działki o nr ew. [...] - 1046 m2. Z uwagi na fakt, iż garaż zlokalizowany będzie na działce nr [...], której powierzchnia nie spełnia minimum wielkości określonej w planie i została wydzielona po jego uchwaleniu, to jest z nim niezgodna. Powyższe obligowało zatem organ do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję złożyli pp. R. i zarzucając obu rozstrzygnięciom naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego wnieśli o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżących błędnie przyjęto, że inwestycja dotyczy tylko działki nr [...], skoro teren inwestycyjny składa się z dwóch działek o nr [...] o pow. 1046 m2 i [...] o pow. 489 m2, co w sumie stanowi objęte wnioskiem - 1535 m2. Działkę nr [...] wydzielono jako uzupełnienie dz. ew. nr [...] i nie może być rozpatrywana oddzielnie. Projekt zawiera elementy zagospodarowania na obu działkach. Powyższe potwierdza również stanowisko Wójta Gm. [...] przedstawione w piśmie z 13 września 2018 r. do którego organ się nie odniósł. Działkę nr [...] należy traktować jako uzupełnienie dz. nr [...], co wynika z decyzji podziałowej z [...] marca 2005 r. Organy same zmieniły zatem treść wniosku, co jest niedopuszczalne (wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 2451/15). Ponadto, decyzją z [...] listopada 2005 r. Starosta [...] pozwolił na budowę budynku garażowego na powyższym terenie. Z przyczyn osobistych skarżący nie zdołali jednak wówczas skonsumować decyzji. Jednak mając zaufanie do władzy publicznej nie spodziewali się odmiennego rozstrzygnięcia w takim samym stanie prawnym i faktycznym. Położenie i powierzchnia działek się nie zmieniły, jak i obowiązuje ten sam plan. Organy nie wyjaśniły zatem dokładnie stanu faktycznego, nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w jego całokształcie, nie uzasadniły dlaczego nie wzięły pod uwagę wszystkich dokumentów. Zdaniem skarżących, organy celowo ustosunkowały się tylko do wygodnych dla siebie faktów, co spowodowało zniekształcenie przedmiotu sprawy. O nieprawidłowym prowadzeniu postępowania świadczy również postanowienie z 1.08.2018r., w którym zażądano sporządzenia bilansu terenu dla każdej działki z osobna, a nie jak było we wniosku - łącznie dla dwóch działek. Z podstawy prawnej żądania wybrano fragment przepisu, nie mający zastosowania (wybrano działkę a nie teren " ...działki budowlanej lub terenu..." § 8 ust. 2 pkt 4 cytowanego w w/w postanowieniu rozporządzenia), by mieć podstawę do wydania decyzji odmownej. Organy same zmieniły treść mojego żądania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji, to jest zweryfikowanie prowadzonego przez organ postępowania i wydanych rozstrzygnięć pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, naruszenie przepisów dające podstawę do jego wznowienia bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.2018.1302 z e zm. - dalej p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaznaczyć przede wszystkim trzeba, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określa art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. W świetle pkt 1 tego przepisu organy miały obowiązek przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenia zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nałożył na organ architektoniczno budowlany - w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 – obowiązek wydania postanowienia wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w zakreślonym terminie, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe obejmuje również sytuację usunięcia nieprawidłowości, ale w sposób wadliwy bądź niepełny. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., Starosta [...] nałożył bowiem na inwestora m.in. obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, który w tym zakresie nie został wykonany. Skarżący w piśmie z 7 sierpnia 2018 r. przedstawili jedynie własne stanowisko w sprawie. Tymczasem, jak prawidłowo ustalił organ sporna inwestycja (budynek garażowy) została przewidziana do realizacji w strefie zabudowy mieszkaniowo jednorodzinnej częściowo w strefie linii WKD o symbolu al.4.MN powołanej Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r.. W § 59 planu określono, że podział tego terenu na działki inwestycyjne, należy realizować zgodnie z § 6 uchwały. W § 6 ust. 5 lit. b i c dla terenów MN określono zaś dopuszczalne minimalne wielkości działek budowlanych: po skanalizowaniu terenu - 1000 m2 (b) oraz obniżenie ustalonych powierzchni działek o 5% (c). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma § 6 ust. 6 lit. a, w którym plan jednoznacznie zakazuje zabudowy na działkach mniejszych niż określone w planie jeżeli wydzielono je po uchwaleniu planu. Natomiast z przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji wynika, że – wbrew treści wniosku - obszar inwestycji nie obejmuje dwóch działek nr ew. [...] (o pow. 1046 m2) i [...] (o pow. 489 m2). Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem jednoznacznie, że budynek garażowy jest przewidziany do realizacji wyłącznie na działce działki nr ew. [...]. Poza sporem pozostaje również fakt, że wyżej wymienione działki zostały wydzielone po uchwaleniu planu (decyzja z [...] marca 2005r.), co oznacza, że winny spełniać kryteria co do powierzchni terenu określone w cyt. § 6 ust. 5 lit. b i c planu. W konsekwencji zasadnie - wbrew zarzutom skargi - w postanowieniu z 1 sierpnia 2018r., Starosta [...] wezwał inwestorów do przedstawienia bilansu terenu dla każdej działki z osobna. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na konieczność odpowiedniego przygotowania projektu budowlanego umożliwiającego jego jednoznaczne odczytanie wskazuje wprost § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowiący, iż część rysunkowa powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Znamiennym jest, iż prawodawca w przepisie tym wskazał właśnie na wyjaśnienia opisowe jako służące jednoznacznemu odczytaniu projektu budowlanego, co oznacza, iż części rysunkowej projektu nie można interpretować w opozycji od wyjaśnień opisowych. W świetle powyższych ustaleń, w pełni podzielić należy stanowisko organów, bowiem ustanowienie obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z planem, ma na celu to, aby w momencie zakończenia budowy inwestycja spełniała warunki przewidziane przez prawodawcę miejscowego w planie. Negatywny wynik ustaleń co do zgodności projektu budowlanego z planem wyklucza możliwość wydania pozwolenia budowlanego, a zaaprobowanie projektu budowlanego w takiej sytuacji może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane przesłanka "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest warunkiem, który musi być spełniony bezwzględnie. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem akty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1944/16). Z podanych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi odnośnie niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak i nieuzasadnienia powodów dla których organy nie wzięły pod uwagę wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w sentencji wyroku.