VII SA/Wa 334/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Anna Milicka - Stojek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b.") po rozpoznaniu odwołań E S, R P, H S oraz A S od decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji) odmawiającej nałożenia obowiązku na Gminę Miasto [...] (dalej: "inwestor") wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sprawie zgodności z przepisami budowy ul. [...] w [...] pomiędzy posesjami od nr [...]do nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wszczęte na wniosek A S, A B, R S, R P, A M, S S, H S i K M postępowanie administracyjne organu I instancji w sprawie zgodności z przepisami budowy ulicy [...] w [...] pomiędzy posesjami od nr [...]do nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB po uprzednio przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w tym po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2021 r., pismem z 4 maja 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek A S, A B, R S, R P, A M i S S w sprawie zgodności z przepisami budowy ulicy [...] w [...]pomiędzy posesjami od nr [...]do nr [...]. Następnie organ I instancji pismem z 20 maja 2021 r. zawiadomił o wszczęciu ww. postępowania administracyjnego również na wniosek H S i KM. PINB pismem z 7 czerwca 2021 r. zawiadomił strony, w tym Miejski Zarząd Dróg w [...] , o planowanych czynnościach kontrolnych w ww. sprawie. PINB podczas kontroli przeprowadzonej [...]czerwca 2021 r. ustalił, że roboty budowlane polegające na przebudowie drogi ulicy [...] w [...] pomiędzy posesjami od nr [...]do nr [...]prowadzone są na podstawie zaświadczenia Prezydenta Miasta [...]z [...] września 2020 r. znak [...] o nie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia Gminy [...] dotyczące zamiaru realizacji ww. inwestycji. Podczas ww. kontroli poczyniono określone ustalenia dotyczące posesji nr [...][...],[...],[...],[...],[...]zlokalizowanych przy ul. [...]w [...]. Następnie PINB pismem z 21 czerwca 2021 r. wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów wymienionych w ww. piśmie. W dniu 1 lipca 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Miejskiego Zarządu Dróg w załączeniu którego przesłano geodezyjną inwentaryzację powykonawczą wykonanych robót na odcinku od km 0+350 do km 0+640. Natomiast w dniu 8 lipca 2021 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Miejskiego Zarządu Dróg w załączeniu którego przesłano oświadczenie projektanta dotyczące sposobu zabezpieczenia przestrzeni między krawędzią chodnika, a posesjami na odcinku przebudowywanej drogi pomiędzy kilometrażem 0+350 a 0+640 oraz oświadczenie geodety uprawnionego dotyczące usytuowania obiektu budowlanego. Dalej PINB pismem z 9 lipca 2021 r. wezwał inwestora do dostarczenia wyjaśnień projektanta spornej inwestycji dotyczących sposobu zapewnienia bezpieczeństwa pieszych poruszających się chodnikiem z uwagi na różnicę poziomów pomiędzy krawędzią chodnika, a poziomem terenu poza pasem drogowym (od 0 do 70 cm) na odcinku km 0+350, a 0+640, z uwzględnieniem przepisów technicznych dotyczących budowy dróg. Pismem z 15 lipca 2021 r. udzielono odpowiedzi na powyższe wezwanie. Następnie organ I instancji pismem z 19 lipca 2021 r. zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Decyzją z [...]lipca 2021 r. nr [...] PINB odmówił nałożenia obowiązku na inwestora wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sprawie zgodności z przepisami budowy ul. [...]w [...]pomiędzy posesjami od nr [...]do nr [...]. Odwołania od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli E S, R P, H S oraz A S. Na etapie postępowania odwoławczego [...]WINB pismem z 23 września 2021 r. wezwał E S do udokumentowania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie poprzez przekazanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do działki o nr ew. [...]położnej przy ul. [...] w [...]. Uzupełnienie w powyższym zakresie wpłynęło do organu wojewódzkiego 12 października 2021 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ww. decyzję PINB z [...]lipca 2021r. należy uchylić, a postępowanie wszczęte w omawianej sprawie na wniosek A S, A B, R S, R P, A M, S S, H S i K M powinno zostać umorzone. Podniósł, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających zawiadomieniem z 4 maja 2021 r., uzupełnionym zawiadomieniem z 20 maja 2021 r. PINB poinformował o wszczęciu na wniosek A S, A B, R S, R P, A M, S S, H S i K M postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami budowy ulicy [...] w [...]pomiędzy posesjami od nr [...]do nr [...]. [...]WINB wskazał, że PINB uprawniony był wyłącznie do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Tymczasem jak wynika z zawiadomienia z 4 maja 2021 r., uzupełnionego zawiadomieniem z 20 maja 2021 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie na wniosek A S, A B, R S, R P, A M, S S, H S i K M. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a p.b. Wskazał ponadto, że powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. zawartym w ww. rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". W ocenie [...]WINB dodanie powyższego przepisu nowelą z 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego (w tym co do prowadzenia robót budowlanych) są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Zdaniem [...]WINB, skoro znowelizowane przepisy p.b. określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB otrzymując wystąpienia A S, A B, R S, R P, A M, S S, H S i K M uprawniony był do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na wadliwe wszczęcie postępowania w toku którego wydana została skarżona decyzja należało ją uchylić, a ww. postępowanie umorzyć, co nie oznacza, że organ I instancji nie może prowadzić postępowania z urzędu. 2. Skargę na decyzję [...]WINB z [...]października 2021 r. złożyła HS (dalej: "skarżąca"). W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddała w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Wskazała również, że [...]WINB powinien wydać decyzję naprawiającą złe skutki naruszenie p.b. i bezprawnego działania PINB, a uznał sprawę za niebyłą. 3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji, w którym uchylono decyzję organu I instancji w całości i umorzono postępowanie administracyjne tego organu w sprawie zgodności z przepisami budowy ulicy [...]w [...]pomiędzy posesjami od nr [...]do nr [...]. Podstawowym powodem takiego rozstrzygnięcia było to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżących, zaś zgodnie z art. 53 ust. 1 p.b. – postępowanie takie może być są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Organ II instancji wskazał więc, iż ze względu na wadliwe wszczęcie postępowania w toku którego wydana została zaskarżona decyzja należało ją uchylić, a postępowanie to umorzyć jako bezprzedmiotowe. To z kolei nie oznacza, że organ powiatowy nie może prowadzić postępowania z urzędu. W ocenie Sądu, rację w tym sporze ma organ II instancji a nie skarżący. W związku z tym wszelkie zarzuty wskazane w skardze należało uznać za bezzasadne. 2. Istotą sprawy jest to, że na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ww. rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 p.b. oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a p.b. następuje wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, nie była traktowana jednolicie, na tym tle występowały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21). W tym zakresie nie można podzielić poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Po 317/21), że wprowadzenie art. 53a ust. 1 p.b. nie ma wpływu na dotychczasowy dorobek orzecznictwa, w którym dopuszczano możliwość wszczęcia postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek strony. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane (druk sejmowy nr 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.) wskazano: "(...) wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania". W uzasadnieniu projektu wprost więc wskazano, że konieczne jest uregulowanie kwestii wszczęcia postępowań uregulowanych w Rozdziale 5a p.b. ze względu na dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, w którym dopuszczano wszczęcie postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek. W ocenie Sądu, cel nowelizacji ustawy p.b. w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 p.b. jest jasny - wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 października 2021 r., VII SA/Wa 1225/21, z 19 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1660/21). 3. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. W takiej sytuacji organ powinien orzec na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżących. W niniejszej sprawie organ I instancji rozstrzygnął jednak sprawę merytorycznie – odmówił nałożenia określonych obowiązków. Przypomnieć trzeba, że odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 p.b. wykonane roboty są zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 116/20). W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 657/11). Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego właśnie powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Skarżący złożyli wniosek w tej sprawie a zatem wskazane żądanie należało rozpoznać z uwzględnieniem zmiany ustawy p.b., która weszła w życie 19 września 2020 r. Organ odwoławczy słusznie zatem wskazał, że wobec brzmienia art. 53a ust. 1 p.b. postępowanie, którego wszczęcia domagali się skarżący może być wszczęte jedynie z urzędu. Jednocześnie Sąd podkreśla, że takie rozstrzygniecie organu II instancji nie oznacza, że wniosek skarżących nie wywiera żadnych skutków prawnych. Może bowiem stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny lub umorzenie postępowania w tym zakresie (tak jak w niniejszej sprawie), nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawców statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie przesądza bowiem o przymiocie strony takich osób w postępowaniu administracyjnym. Podsumowując należy stwierdzić, że ze względu na wadliwe wszczęcie postępowania w toku którego wydana została decyzja organu I instancji, organ II instancji w sposób prawidłowy wskazał, że decyzję tą należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. 4. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną.