VII SA/Wa 341/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania "W. F. złożonego w imieniu mieszkańców domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w K." od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w K. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, opisanej wyżej decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r. wystąpili określeni z imienia i nazwiska mieszkańcy domów jednorodzinnych przy ul. [...] w K., reprezentowani przez jednego z nich – W. F.. Stwierdzili, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta K.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 i 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zaprojektowany budynek obejmuje 42,5% powierzchni zabudowy działki wobec maksymalnej powierzchni zabudowy stanowiącej 39%, wynikającej z zapisów decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, przy tak nieznacznym przekroczeniu powierzchni zabudowy, nie można uznać powyższego naruszenia za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Nie powoduje ono bowiem zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu i nie narusza uzasadnionego interesu osób trzecich wynikających z art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od ww. decyzji złożył - w imieniu występujących przed organem pierwszej instancji określonych "mieszkańców domów jednorodzinnych przy ul. [...] w K.,, - W. F.. Po rozpoznaniu ww. odwołania zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że spośród osób wnoszących: wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], oraz odwołanie od decyzji Wojewody [...], tylko dwie osoby, tj. W. F. i E. G., brały udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wszyscy wnioskodawcy mogą występować w charakterze stron w niniejszym postępowaniu, ponieważ prawo do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę uzależnione jest od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zatem, skoro ww. kwestia została całkowicie pominięta przy rozpatrywaniu sprawy przez organ wojewódzki, to sprawa wymaga przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. C.. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazał, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się do działek graniczących z nią bezpośrednio, a Starosta K. za stronę postępowania uznał G. C., T. i W. F., T. i E. G. oraz Gminę Miasto K.. Ww. osoby nie wniosły odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący stwierdził, że budowa była kilkakrotnie kontrolowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie dopatrzył się nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Sąd miał na uwadze, że stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Przy czym nie tylko tej, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym wyróżnić można tzw. fazę wstępną, w której zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Na tym etapie postępowania organ miał obowiązek dokonania oceny tego, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotów, które mają przymiot strony. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W niniejszym postępowaniu podstawą materialnoprawną dla określenia przymiotu strony odwołujących się jest przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane jako lex specialis art. 28 k.p.a.(postępowanie niniejsze prowadzone w trybie nadzwyczajnym pozostaje postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę). Odwołując się do powyższych uwag należy stwierdzić, że jedną z przyczyn warunkujących niedopuszczalność odwołania jest wniesienie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zadaniem organów administracji publicznej jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który byłby zgodny z rzeczywistością. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119, Prok.i Pr.-wkł. 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35). Ponadto należy wskazać, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy mając kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/06, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1629/07, publ. LexPolonica nr 2011114 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl ; oraz z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 864/08, publ. LexPolonica nr 2056325). Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że organ II instancji nie miał żadnych podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w szczególności w świetle argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wywiązał się z podstawowego obowiązku jaki nakłada na niego procedura administracyjna - nie dokonał ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. czy pochodzi od podmiotów, które mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ nie ustalił od jakich konkretnie osób pochodzą odwołania, używanie określenia odwołanie: "W. F. złożonego w imieniu mieszkańców domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w K." jest niedopuszczalne gdy zważyć, że organ ustalił na podstawie pełnomocnictwa od kogo pochodzi umocowanie dla W. F. (dodatkowo można żądać sprecyzowania czy odwołanie pochodzi także od samego W. F., czy też jest tylko pełnomocnikiem odwołujących się). Podkreślić należy, że kiedy skarżący twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas żądanie skarżącego daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a wszczęte w ten sposób postępowanie winno się zakończyć decyzją, która w przypadku gdyby twierdzenie jednostki nie znajdowało podstaw w normach prawa materialnego, winna być decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uwadze organu uszło to, że dwaj spośród odwołujących się, W. F. i E. G., są właścicielami nieruchomości ustalonych w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji, jako pozostające w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zatem przymiot stron tych odwołujących się jest oczywisty. Co do pozostałych odwołujących stwierdzić należy, że z odwołania wprost wynika, że osoby je wnoszące są właścicielami domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w K. i z tego faktu wywodzą swój interes prawny. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Organ ustali i określi od kogo pochodzi odwołanie, oceni którzy odwołujący mają przymiot strony, rozważy możliwość merytorycznego orzeczenia w sprawie i potrzebę umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odwołań nie pochodzących od stron niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).