VII SA/Wa 360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (sprawozdawca), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst - Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołań B. S., M. C., U. C. oraz J. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2001 r., nakazującą K. i J. C. dokonać rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych każdy o wymiarze w rzucie 6,10 x 8,20 m wybudowanych w M. na dz. nr ew. [...]. Wskazał, że przesyłka zawierająca ww. decyzję z dnia [...] września 2002 r. wysłana do K. i J. C. była dwukrotnie awizowana i zwrócona do nadawcy w dniu 27 września 2002 r. z adnotacją ,,nie podjęto w terminie". Pismem z dnia 6 czerwca 2003 r. J. C. poinformował organ wojewódzki, że nie otrzymał informacji, czy zostało rozpatrzone jego odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę, jednocześnie oświadczając, że w dniu 5 czerwca 2003 r. dowiedział się o fakcie wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 9 października 2003 r. K. i J. C. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] września 2002 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [...] września 2002 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. Po rozpatrzeniu skargi na ww. decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1423/07 uchylił decyzję GINB i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy z naruszeniem art. 235 § 1 Kpa nie potraktowały pisma skarżącego z dnia 6 czerwca 2003 r. jako wniosku o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] września 2002 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 i art. 149 § 2 Kpa, odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] września 2002 r. Rozpoznając odwołania B. S., M. C., U. C. oraz J. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zastrzeżenie budzi sposób awizowania przesyłki, w której została przesłana do K. i J. C. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. Wskazał, że koperta, w której przesłano ww. decyzję została zwrócona organowi przez Pocztę Polską z adnotacją "nie podjęto w terminie" i datą 27 września 2002 r. Na przesyłce tej widnieje ponadto adnotacja o awizowaniu w dniu 9 września 2002 r. oraz ponownym awizowaniu w dniu 17 września 2002 r. Organ wskazał, że zarówno na kopercie, jak i na potwierdzeniu odbioru, brak jest jednak jakiejkolwiek wzmianki, gdzie pozostawiono awizo (zarówno pierwsze, jak i powtórne), czyli zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Ponadto przy powtórnym powiadomieniu z dnia 17 września 2002 r. brak jest parafki doręczyciela. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można zatem uznać, że zostały zachowane warunki określone w art. 44 Kpa i należy stwierdzić, że doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] września 2002 r. w trybie art. 44 Kpa nie było skuteczne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadne jest więc uznanie, że została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2002 r. Jednocześnie zwrócił uwagę, że w myśl art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a Kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Podniósł też, że przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 Kpa, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Wskazał, że ww. decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2002 r. została doręczona H. J. i W. C. w dniu 6 wrześniu 2002 r., tak więc pięć lat od jej doręczenia upłynęło w dniu 6 września 2007 r. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że została wypełniona przesłanka z art. 146 § 1 Kpa, dlatego też decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. nie może zostać uchylona. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył J. C. zarzucając: - naruszenie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, polegające na przyjęciu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. nie może zostać uchylona z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji H. J. oraz W. C., podczas gdy skarżącemu, którego nie można uznać za stronę pominiętą w postępowaniu, doręczona została dopiero w dniu 18 lipca 2011 r., - naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 i 80 Kpa. Skarżący podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania wniósł (wraz z małżonką) w dniu 6 czerwca 2003 r. Na skutek jednakże nie tylko wadliwego, ale wyjątkowo przewlekłego prowadzenia postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie przed tym organem zakończone zostało wydaniem decyzji dopiero w sierpniu 2013 r., a więc po ponad 10 latach od jego wszczęcia. J. C. podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że bez swojej winy został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2002 r., bowiem decyzja nie została mu w sposób zgodny z przepisami doręczona. Nie zgodził się jednak z dalszą częścią rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że jest ono wynikiem niewłaściwego zastosowania art. 146 § 1 Kpa. W skardze podniesiono ponadto, że J. C. nie był stroną pominiętą w postępowaniu administracyjnym, przeciwnie, był jego stroną na etapie postępowania przed organami obu instancji. Pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu dotyczyło bowiem wyłącznie jego końcowego etapu, polegającego na należytym doręczeniu mu decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. J. C. podniósł, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. została mu skutecznie doręczona dopiero w dniu 18 lipca 2011 r. i właśnie owo doręczenie winno być traktowane jako ostatnie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego dopiero od tej daty należy liczyć bieg pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa, a zatem termin ten jeszcze nie upłynął. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r., którą organ uchylił wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] i stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 Kpa. Podstawę zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi art. 151 § 2 Kpa, zgodnie z którym w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że po ustaleniu przez organ, że zaistniała przesłanka wznowieniowa i zachodzą podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej, organ ma obowiązek zbadać, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art. 146 § 1 i § 2 Kpa, uniemożliwiające uchylenie decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 146 § 1 Kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Upływ okresu oznaczonego w art. 146 § 1 Kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy po upływie okresu przedawnienia określonego w tym przepisie naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. W niniejszej sprawie podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie). Dla tej przyczyny wznowienia skutek w postaci braku możliwości uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji występuje już po upływie pięciu lat od jej doręczenia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przepis art. 146 § 1 Kpa określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując jednocześnie adresatów tego doręczenia lub ogłoszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przez "doręczenie" decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, które podlega wznowieniu. Skoro strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i z tego względu domaga się wznowienia postępowania, to biegu terminu z art. 146 § 1 Kpa nie można liczyć od dnia doręczenia decyzji stronie, która została w tym postępowaniu pominięta (takie doręczenie mogłoby ponadto w ogóle nie nastąpić). W art. 146 § 1 Kpa nie chodzi zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. VII SA/Wa 823/13 LEX nr 1408035 i z dnia 24 stycznia 2013 r. I SA/Wa 668/12 LEX nr 1325413, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2012 r. II SA/Lu 528/12 LEX nr 1234356). Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 146 §1 Kpa, uniemożliwiająca uchylenie decyzji dotychczasowej, bowiem upłynął 5-letni termin od doręczenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. stronie postępowania, a mianowicie H. J. i W. C.. Doręczenie to nastąpiło w dniu 6 września 2002 r., a zatem niewątpliwie w dacie podejmowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. termin pięcioletni wynikający z art. 146 § 1 Kpa już upłynął. Jednocześnie należy podkreślić, że nie można podzielić stanowiska skarżącego, że termin ten winien być liczony od dnia doręczenia mu decyzji (a więc od dnia 18 lipca 2011 r.). Przy takiej wykładni art. 146 kpa ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, byłoby iluzoryczne, a uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa możliwe byłoby w zasadzie w każdym czasie. Kłóci się to z podstawową funkcją art. 146 § 1 Kpa, stanowiącego konkretyzację zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 Kpa wymaga, aby możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych była ograniczona prawnymi ramami czasowymi i takie ściśle określone granice, po upływie których decyzja obarczona istotnymi wadami nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, wyznacza art. 146 Kpa. Warto ponadto zauważyć, że gdyby przyjąć tok rozumowania przedstawiony w skardze, a mianowicie, że J. C. nie był stroną pominiętą w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., to nie mógłby on wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania z tego powodu, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Podkreślić również należy, że długotrwałe prowadzenie postępowania wznowieniowego przez organy orzekające w sprawie, aczkolwiek naganne, pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 Kpa stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).