VII SA/Wa 384/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 384/09 U Z A S A D N I E N I E Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1892/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 862/07 oddalający skargę Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił następujące okoliczności sprawy w których zapadł zaskarżony wyrok: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007r., po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2007r. nakładające na Wojewodę [....] karę pieniężną w wysokości 7.500 złotych za 15 dni zwłoki w wydaniu pozwolenia na budowę skrzyżowania kanalizacji sanitarnej z linią kolejową nr [...] K. oraz drogą krajową nr [...] C. -W.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że doszło do 15 -dniowego uchybienia terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, co uzasadniało nałożenie na Wojewodę [....] kary pieniężnej w wysokości 7.500 złotych, gdyż każdy dzień zwłoki jest równy karze pieniężnej w wysokości 500 złotych. Do terminu trwania postępowania w sprawie wydania pozwolenia budowlanego nie wliczono okresu zawieszenia postępowania od dnia 4 sierpnia do dnia 17 listopada 2006r. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu wniósł Wojewoda [...] zarzucając naruszenie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, art. 7, 8 oraz art. 107 § 3 i art. 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. W uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 25 września 2007r.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że określone w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 tego artykułu. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie tych stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79§ 2 i art. 81 kpa). Podkreślono, iż uwzględniając konieczność przeprowadzenia powyższych czynności ustalono maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony. Zdaniem Sądu w powyższych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania są oczywiste. Z akt sprawy wynika, że wstępna analiza sprawy przez Wojewodę [...] nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia 29 maja 2006r. W dniu 31 maja 2006r. Wojewoda [...] wysłał stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Natomiast dopiero w dniu 23 czerwca 2006r. Wojewoda [...] nałożył obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku z dnia 29 maja 2006r. o pozwolenie na budowę, o decyzję wynikająca z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w myśl art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, w terminie do 31 lipca 2006r., a więc w ciągu 38 dni. Przez ten okres organ nie podejmował czynności, które uzasadniałyby tak długie rozpatrywanie sprawy. Pismem z dnia 28 lipca 2006r. inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania. Organ przychylił się do wniosku i w dniu 4 sierpnia 2006r. zawiesił postępowanie. Kolejnym pismem z dnia 26 października 2006r. inwestor zwrócił się o odwieszenie postępowania i jednocześnie przesłał wymaganą decyzję. Wskutek powyższego Wojewoda [...] w dniu 17 listopada 2006r. podjął postępowanie, a następnie w dniu [...] listopada 2006r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że tryb mający na celu uzupełnienie wniosku został uregulowany w art. 64 § 2 kpa, jednakże znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku formalnoprawnych braków wniosku. W sytuacji, gdy wniosek jest niekompletny pod względem materialnoprawnym, organ powinien zastosować tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwiający wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie uregulowanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy czym zastosowanie wskazanego trybu nie powoduje ani przedłużenia ani wstrzymania biegu terminu ustanowionego w ar. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, bowiem nie jest to termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W wyniku powyższych rozważań Sąd wskazał ,że po odliczeniu czasu trwania postępowania tj. 185 dni -65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz czasu związanego z zawieszeniem postępowania, tj. od dnia 4 sierpnia 2006r. do dnia 17 listopada 2006r., czyli 105 dni, organ dopuścił się 15 dni opóźnienia w wydaniu decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2007r. złożył Wojewoda [...] , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że okres uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę nie stanowi przesłanki opóźnienia terminu z winy strony. Zdaniem skarżącego z literalnego brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika, że do terminu 65 dniowego przewidzianego na wydanie pozwolenia na budowę nie wlicza się oprócz terminów zawieszenia postępowania i terminów oczekiwania na stanowisko innego organu również terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 35 ust 8 w związku z art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 35 ust 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Termin określany przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego jest terminem urzędowym i powinien być ustalany tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jeżeli zatem organ określając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości musi brać pod uwagę okoliczności, na wystąpienie których nie miał wpływu, należy przyjąć, że opóźnienie spowodowane koniecznością usunięcia tych nieprawidłowości jest opóźnieniem powstałym z przyczyn niezależnych od organu i tym samym nie podlegającym wliczeniu do terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 38 ust 8 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 110/06, LEX nr 327823, zgodnie z którym zarzut nieprawidłowego wezwania do usunięcia naruszeń jest możliwy do oceny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia organowi kary za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie rozważył czy wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia nakładającego na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie spowodowało opóźnień w wydaniu pozwolenia na budowę z przyczyn niezależnych od organu, w rozumieniu art. 35 ust 8 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło z naruszeniem art. art. 35 ust 8 w związku z art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, nakładające na inwestora obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji powoduje wstrzymanie biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Do terminu o którym mowa w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu ( art. 35 ust 8 ). Organ określając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości musi brać pod uwagę okoliczności, na wystąpienie których nie miał wpływu zatem należy przyjąć, że opóźnienie spowodowane koniecznością usunięcia tych nieprawidłowości jest opóźnieniem powstałym z przyczyn niezależnych od organu i tym samym nie podlegającym wliczeniu do terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 38 ust 8 Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym wymierzenia organowi kary za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji organ może dokonać oceny zarzutu nieprawidłowego wezwania do usunięcia naruszeń ( wyrok NSA z dnia 19.12.2006 r., sygn. akt II OSK 110/06, LEX nr 327823 ). Ocena ta może polegać na analizie czy działanie organu architektoniczno - budowlanego było prawidłowe, a więc opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane było przyczyną niezależną od tego organu. Rozpoznając ponownie sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w świetle wiążącej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważyć czy wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie nakładające na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie spowodowało opóźnień w wydaniu pozwolenia na budowę z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 ust 8 Prawa budowlanego. W związku z naruszeniem przepisu art. 35 ust 8 w związku z art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm ) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.