VII SA/Wa 384/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi C.K. na postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi C. K. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] października 2012 r., znak: [...], nakazującą Z. K., jako sprawcy samowoli budowlanej, rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w J. Z. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. GINB, decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r. Organ wskazał, że decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U z 2020 r., poz. 256, "k.p.a.") Pismem z 13 września 2019 r. skarżący złożył do GINB wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2012 r. Po rozpatrzeniu wniosku C. K., postanowieniem z [...] listopada 2019 r. GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył art. 61a § 1 k.p.a., który rozróżnia wstępny etap postępowania administracyjnego – jego wszczęcie, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Podniósł, że przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organa administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., wniosła osoba niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. GINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB ze względu na rozstrzygnięcie tożsamej sprawy decyzją GINB z [...] grudnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Przytaczając tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/08, podkreślił, że jeżeli już raz, na żądanie strony, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona powoływała się na inne przyczyny nieważności. W myśl powołanego orzeczenia ponowne postępowanie jest bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana już poprzednio. GINB, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1154/10, podkreślił również, że przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m. in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenie nieważności. We wspomnianym orzeczeniu wskazano, że dla ustalenia naruszenia zakazu res iudicata istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Rzeczona tożsamość zachodzi w przypadku, gdy występują w sprawach te same podmioty, sprawy dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przekładając powyższe na okoliczności przedmiotowej sprawy GINB stwierdził, iż wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji zmierza do ponownego uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Organ wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Przedmiotem oceny organu nie jest bowiem zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w ww. przepisie. Jeżeli organ w postępowaniu nadzorczym orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a. staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji. Inna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę w kolejnym wniosku pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2019 r. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ponownie przedstawił tryb wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej i wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie jednostki zostało już uprzednio rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją administracyjną jest konieczna, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie strony dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. GINB wskazał, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia kolejnego postępowania dotyczącego tej samej sprawy. GINB podkreślił, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione już w pierwszym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Już w pierwszym postępowaniu organ przeprowadza postępowanie nadzwyczajne w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych we wspomnianym przepisie, toteż wskazanie przez skarżącego innej przesłanki w kolejnym wniosku pozostaje bez znaczenia w sprawie. Organ stwierdził, odnosząc się do zarzutu skarżącego zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wskazanie nowych okoliczności takich jak śmierć zobowiązanej oraz zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie organu. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie żądając jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, w szczególności dotyczących ustalenia zależności pomiędzy decyzją z [...] grudnia 2013 r. a postępowaniem zainicjowanym z wniosku skarżącego w tym nieuwzględnienie nowych okoliczności; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi stan res iudicata w następstwie uprzednio wydanej decyzji GINB z [...] grudnia 2013 r. podjętej w tożsamej sprawie, podczas gdy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż rozstrzygnięcie wydane w dacie [...] grudnia 2013 r. skierowane było wobec innego podmiotu. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby jego uchylenie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził powyższym przepisem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stronę w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. nie są skonkretyzowane przez ustawodawcę. Należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, przy pierwszej konfrontacji żądanego wniosku z obowiązującymi przepisami prawa, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r. I OSK 2205/17, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Taki przypadek, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, zachodzi np. gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to organ zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Z treści omawianego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności administracyjnej nie skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność możliwości zastosowania trybu wzruszającego decyzję administracyjną. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpoczętym na żądanie strony wyróżnia się dwa etapy. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania, natomiast drugi stanowi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pierwsza faza sprowadza się do badania kwestii formalnych. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania organ nie może prowadzić postępowania administracyjnego i rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, w tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W judykaturze sądów administracyjnych przyjęto, że jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1737/17 – publ. CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Niezbędnym warunkiem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie zachodzącej tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz ponownym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, powyższa tożsamość będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przenosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się już postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2012 r., zakończone wydaniem decyzji z 18 grudnia 2013 r., którą to GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Podkreślić należy, że pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem przez GINB decyzji z [...] grudnia 2013 r., a sprawą zainicjowaną przez skarżącego wnioskiem z 13 września 2019 r. zachodzi zarówno tożsamość przedmiotowa oraz podmiotowa. Niezasadny jest zarzut skarżącego, wedle którego stan res iudicata w przedmiotowej sprawie nie zachodzi ze względu na przejście własności nieruchomości na skarżącego. Wskazać bowiem należy, że śmierć Z. K. – właścicielki spornego budynku w chwili wydania decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2012 r., i wynikająca z niej zmiana właściciela nieruchomości, nie są okolicznościami uzasadniającymi wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii, zbadanej całościowo w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [...] grudnia 2013 r. jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Wobec braku zmiany w stanie faktycznym i prawnym oraz z uwagi na fakt wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia zarzutów dotyczących decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2012 r., GINB prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania, określona w art. 61a § 1 k.p.a. Jak wykazano wyżej, na organie ciążył obowiązek odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, toteż zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. należy uznać za bezpodstawne. Wskazane przez pełnomocnika skarżącego przepisy mają zastosowanie dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Jeżeli żądanie skarżącego zostało załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, to na tym etapie ocena wniosku strony co do meritum żądania jest niedopuszczalna, a więc niemożliwym jest naruszenie przez organ wskazanych przepisów postępowania. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3.