VII SA/Wa 392/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. Ż. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...]grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej w części I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Finansów decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania L. Ż., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 złotych, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]maja 2012 r., nr [...], oraz umorzył opłatę legalizacyjną w części, tj. w kwocie 20.000 złotych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...]maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]ustalił dla L. Ż. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...] w m. [...], usytuowanego na działce nr ewid. [...]obr. [...]gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wnioskiem z dnia [...]czerwca 2012 r L. Ż. zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie należności z tytułu opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zapłacenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł przekracza jego możliwości finansowe i spowoduje likwidację prowadzonej działalności gospodarczej. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]października 2012 r. odmówił umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł. nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]maja 2012r. Minister Finansów po rozpatrzeniu odwołania L. Ż. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2012r i umorzył opłatę legalizacyjną w części tj. w kwocie 20.000,00 złotych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowił przepis art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 , z późn. zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Analizując sytuację materialną i rodzinną L. Ż. Minister Finansów doszedł do wniosku, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące o istnieniu ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, które uzasadniają częściowe umorzenie opłaty legalizacyjnej. Zdaniem organu odwoławczego jakkolwiek sytuacja finansowa strony jest trudna, to nie uzasadnia ona całkowitego umorzenia przedmiotowej opłaty. Uzasadnieniem dla podjętego rozstrzygnięcia jest przede wszystkim okoliczność, że strona posiada stałe źródło dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej, z którego ponosi koszty utrzymania rodziny i reguluje bieżące zobowiązania. W ocenie Ministra Finansów zarówno w interesie strony, jak i w interesie publicznym, leży umorzenie w części nałożonej opłaty legalizacyjnej i tym samym umożliwienie stronie wywiązania się z nałożonego na nią zobowiązania. Za uzasadnione należy uznać umorzenie w części opłaty legalizacyjnej, tj. kwoty 20.000,00 zł. Uiszczenie przez stronę opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000,00 zł będzie adekwatne do położenia strony w świetle jej sytuacji materialnej, finansowej, rodzinnej, a jednocześnie zachowany zostanie element prewencji ogólnej. Wprawdzie umorzenie należności ma charakter jak najbardziej wyjątkowy (odstępstwo od reguły), to stanowi zarazem formę pomocy udzielonej stronie, aby nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia społecznego i indywidualnego (rozbiórka obiektu budowlanego). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w zakresie umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 20.000 zł oraz o orzeczenie umorzenia opłaty legalizacyjnej w części tj. w kwocie 40.000 zł. Zaskarżonej części decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego w zakresie interpretacji art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz 2) przepisów postępowania (art. 7 i 8 kpa) skutkujące ustaleniem uzasadnionego umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 20.000,00 zł., podczas gdy dokładniejsza analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje, że zarówno ważny interes strony jak i interes publiczny uzasadniają umorzenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 40.000,00 zł. Skarżący wskazał, iż decyzja Ministra Finansów umarzająca część nałożonej opłaty legalizacyjnej w wysokości 20.000 zł jest słuszna, jednak nie w pełni uwzględnia jego rzeczywistą zdolności do zapłaty pozostałej części opłaty legalizacyjnej. Wskazał, iż od 2010 roku odnotowuje stałą tendencję spadkową przychodów ze swojej działalności usługowej związanej z leśnictwem prowadzonej pod nazwą Zakład [...]. Skarżący stwierdził, iż jedyną kwotę, którą realnie może obciążyć budżet rodzinny, bez ryzyka utraty płynności finansowej, jest maksymalnie kwota 10.000 zł i to płatna w ratach miesięcznych nie wyższych niż 250 zł. Kwota ta jest adekwatna do jego sytuacji materialnej, finansowej, rodzinnej, a jednocześnie zachowującą element prewencji ogólnej opłaty legalizacyjnej. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz uznając zarzuty skargi za bezzasadne, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Biorąc pod uwagę przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ organy błędnie zastosowały przepisy działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu organy błędnie wywiodły zastosowanie instytucji ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych ( art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej) z odesłania do Działu III Ordynacji podatkowej zawartego w art. 59 g ust 5 Prawa budowlanego. Odesłanie zawarte w art. 49 ust 2 Prawa budowlanego dotyczy bowiem jedynie sposobu obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej, określonej w art. 59 f Prawa budowlanego. Nie obejmuje ono natomiast art. 59 g ust 5 Prawa budowlanego odsyłającego do Działu III Ordynacji podatkowej. Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009r ( sygn.akt. I FPS 2/09 ) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002r ( sygn.alt. P6/02 ) wynika, że opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i jej nieuiszczenie nie skutkuje powstaniem zaległości podatkowej, która podlegałaby egzekucji administracyjnej. Opłata legalizacyjna w przeciwieństwie do kary administracyjnej nie jest środkiem represji, nie ma cech przymusowości i nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej dlatego brak jest podstaw do zastosowania wobec niej przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Również literalne brzmienie art. 59 ust 5 Prawa budowlanego przemawia za wyłączeniem możliwości zastosowania art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 59 ust 5 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Działu III Ordynacji podatkowej stosuje się do kar wymierzanych w drodze postanowienia wydanego przez właściwy organ podczas gdy opłaty legalizacyjne ustala się także postanowieniem lecz w innym trybie i na innej podstawie prawnej. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swej natury możliwość zastosowania przepisu art. 67 a Ordynacji podatkowej. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013r, sygn.akt. II FSK 184/12, II FSK 2481/12). Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67 a Ordynacji podatkowej podważałoby również sens opłaty legalizacyjnej i stanowiło obejście ustanowionych rygorów prawnych. Sprawca samowoli budowlanej musi liczyć się z tym, że albo uiści w pełni opłatę legalizacyjną, skutkiem czego będzie legalizacja samowoli budowlanej, tym samym przywrócenie stanu zgodnego z prawem albo dojdzie do zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości, jak późniejsze umorzenie opłaty, odroczenie terminu jej płatności czy przyznanie ulgi w postaci odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty, przeczyłoby zasadom logiki oraz czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasne w swych założeniach i celach (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 183/12). Z tych też przyczyn, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialno prawną odmienność) oraz ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie, instytucja umorzenia nie znajduje zastosowania do opłat legalizacyjnych. W związku z powyższym, przyjmując, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Finansów wydali decyzje w niniejszej sprawie bez podstawy prawnej uznać należy, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a to z kolei wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Wskazać należy również, w rozpoznawanej sprawie nie będzie miała zastosowania zasada reformationis in peius, zgodnie z którą sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że orzeknie naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli w granicach danej sprawy, nie będąc związany wnioskami ani zarzutami skargi. Ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zastosować środki przewidziane prawem w sytuacji, gdy w ramach kontroli stwierdzi naruszenie prawa, niewskazane przez stronę, a dające podstawę do zastosowania jednego ze środków, wskazanych w art. 145-150 p.p.s.a. Zasada oficjalności doznaje jednak ograniczenia wtedy, gdy wyjście poza wnioski i zarzuty skargi skutkowałoby wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa, które powodowałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Zgodzić się należy z J. Z. (Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa Prof. E.Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 353), że przepis ten, pozostający w pewnej sprzeczności z podstawowymi celami sądownictwa administracyjnego, stanowi istotną gwarancję procesową dla stron oraz argument przemawiający za złożeniem skargi do sądu. Skoro kontrola zgodności z prawem działania administracji publicznej uzależniona jest od inicjatywy strony tego postępowania (art. 3 § 1 p.p.s.a.), to strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury nie narazi jej na pogorszenie jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nie orzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność z prawem. Należy stwierdzić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2114/10, LEX nr 1167876). Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi wyjątek pozwalający na odstępstwo od zasadny reformationis in peius. Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 p.p.s.a. zasada reformationis in peius doznaje wyłączenia jedynie w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd w rozpoznawanej sprawie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...], jak i decyzji Ministra Finansów, tym samym zachodzi wyjątek pozwalający na odstępstwo od zasady reformationis in peius. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja, na podstawie art. 152 p.p.s.a., nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.