VII SA/Wa 400/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z G i K G na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 400/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2013r. nr (...), na podstawie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) nakazał (...), inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu daszku nad wejściem do budynku przy (...), sporządzenie przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oceny technicznej wykonanych robót. W uzasadnieniu postanowienia organ powiatowy podał, że (...) czerwca 2013 roku wpłynął wniosek (...) reprezentowanej przez Zarząd w osobie (...), o wszczęcie postępowania w związku z samowolnym: zainstalowaniem na elewacji budynku od strony ulicy (...)konstrukcji stalowej dachu, wykonaniem po ścianach oraz poręczy klatki schodowej, dodatkowej instalacji wodociągowej zasilającej lokal nr (...) oraz dodatkowej instalacji elektrycznej zasilającej lokal nr (...). Z pisma wynikało m.in., że wykonanie montażu zadaszenia zlecił (...), instalacji wodnej (...), natomiast inwestora instalacji elektrycznej wnioskodawca nie wskazał. W związku z powyższym PINB Miasta (...) przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. (...), ustalił również, że współwłaścicielami budynku są: (...) W toku oględzin stwierdzono między innymi, że na ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku, przyległej do ul. (...) nad drzwiami wejściowymi na parter i do piwnicy znajduje się zadaszenie. Wykonano je jako lekką konstrukcję stalową składającą się z kątowników i profili zamkniętych, zamocowaną do ściany i przykrytą plandeką. Zadaszenie to ma wymiary w rzucie poziomym ok. 5,70 x 1,30 m. (...) oświadczył, że zadaszenie wykonał w czerwcu 2013 r. na żądania najemcy lokalu znajdującego się na parterze, nie zgłosił tych robót do Prezydenta Miasta (...). Po dokonaniu ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta (...) zawiadomił o wszczęciu na wniosek (...) reprezentowanej przez zarząd w osobie (...) postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego montażu konstrukcji stalowej daszku nad drzwiami wejściowymi. Analizując, w świetle obowiązujących przepisów, charakter wykonanych robót organ stwierdził, że wykonanie ich powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Montaż konstrukcji daszku nad drzwiami wejściowymi stanowi zgodnie z art. 3 pkt 7 i 7a ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, które nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. (...) w imieniu własnym i małoletniego syna (...) wniósł zażalenie na postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...).08.2013r., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że o czynnościach prowadzonych w ramach postępowania organ nie powiadomił wszystkich podmiotów legitymujących się przymiotem strony. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr (...) z dnia (...) grudnia 2013r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia (...) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta (...) nr (...) z dnia (...).08.2013 r., nakazujące (...) sporządzenie oceny technicznej robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy (...) - umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu (...) 06.2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo (...), z wnioskiem o przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego między innymi w sprawie samowolnej instalacji zadaszenia na elewacji budynku mieszkalnego położonego przy ulicy (...). Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu (...).06.2013 r. organ powiatowy ustalił, że nad drzwiami wejściowym do w/w obiektu wykonano zadaszenie w postaci lekkiej konstrukcji stalowej, na klatce schodowej poprowadzono rury instalacji wodnej oraz na zewnątrz obiektu do jednego z jego balkonów luźno poprowadzono przewód elektryczny. Pismem dnia (...).06.2013r. PINB Miasta (...) zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek (...), postępowania w sprawie w/w samowolnie wykonanych robót budowlanych. Następnie organ powiatowy postanowieniem nr (...) z dnia (...).08.2013 r. nałożył na (...) obowiązek wykonania i dostarczenia, w terminie trzech miesięcy, oceny technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego wielorodzinnym przy ulicy (...). W ocenie organu II-giej instancji wnoszący zażalenie (...) nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy (...). Legitymację strony do wniesienia zażalenia organ II instancji oceniał według przepisów art. 28-30 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odróżnieniu od interesu faktycznego, interes prawny musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.1998 r., sygn. akt: IV SA 928/96). Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone wyłącznie z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Na gruncie niniejszej sprawy normą będącą materialnoprawną podstawą działania organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji był art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu, organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego (w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego), mogą w drodze postanowienia nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie w/w przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania (tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku) bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2440/06). Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81c ust. 2 w/w ustawy jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (tj. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót), właściciel lub zarządca obiektu, którego dotyczy dane postępowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.11.2006 r., sygn. akt: II OSK 1407/05). Taki sam pogląd wyraził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6.07.2012 r., sygn. akt: II OSK 681/11 - zgodnie z którym sprawa nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy bądź oceny technicznej dotyczy interesu prawnego podmiotów, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a więc uczestników procesu budowlanego właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniego lokalu. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że właściciele poszczególnych lokali tego obiektu - w przypadku, kiedy nie są adresatami obowiązków nałożonych na podstawie art. 81C ust. 2 Prawa budowlanego - nie mogą skutecznie wnieść środka zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie w/w przepisu. Choć w ocenie organu odwoławczego właściciele poszczególnych lokali w tym budynku, w przypadku wykazania przez nich swoich własnych i indywidualnych interesów prawnych, mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego - to nie mogą jednak skutecznie wnieść środka zaskarżenia na postanowienie o charakterze dowodowym. Dlatego (...) nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie prawidłowości samowolnie wykonanych przedmiotowych robót, ponieważ nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, zaś w jego imieniu w zakresie części wspólnych przedmiotowego obiektu działa (...). W tym stanie rzeczy konieczne było wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr (...) z dnia (...) grudnia 2013r., wniósł (...) w imieniu własnym i syna (...) - zaskarżonemu postanowieniu zarzucił wadliwe ustalenie stron postępowania, naruszenie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez brak podstaw do jego zastosowania, wobec niewątpliwego istnienia przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póż.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm., zwaną dalej w skrócie p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego umarzające postępowanie odwoławcze po wniesieniu zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na takie postanowienie wydane w toku innego postępowania (dotyczącego stwierdzonej samowoli budowlanej) służy zażalenie wszystkim stronom postępowania w sprawie samowoli czy tylko tej stronie na którą nałożony został obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r., na charakter incydentalny i jego celem jest zmuszenie inwestora do przedłożenia oceny technicznych lub ekspertyzy. Obowiązek ten może być nałożony tylko na uczestnika procesu budowlanego ( art. 81 "c" ust.1 i 2), którym jest inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót (art. 17 Prawa Budowlanego z 1994 r.) Takie postanowienie może zapaść niejako samoistnie i w toku już prowadzonego postępowania. W każdym jednak przypadku obowiązek ten może być nałożony tylko na uczestnika procesu budowlanego. Dlatego za stronę takiego incydentalnego postępowania uznane mogą być tylko te podmioty o których mówi art. 81 "c" ust.1 i 2 w związku z art. 17 Prawa Budowlanego z 1994 r. Trzeba wspomnieć również, że organ, na zasadach ogólnych w ramach prowadzonego postępowania może dopuścić dowód z opinii ( art. 84 § 1 kpa). W takim przypadku nie budzi wątpliwości, że żadnej ze stron na takie postanowienie dowodowe nie przysługuje zażalenie. Treść art 81 "c" ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., wyraźnie wskazuje, że wydane w tym trybie postanowienie ma charakter dowodowy, a możliwość złożenia zażalenia związana jest z tym, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia ( art 81 "c" ust. 4.). Fakt ten powoduje, że stroną takiego incydentalnego postępowania są jedynie uczestnicy procesu budowlanego. Taki pogląd wydaje się być utrwalony w orzecznictwie i wyrażony został między innymi w w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 22.11.2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05 (LEX nr 321507). Dodatkowo wskazać należy, iż w odniesieniu do interesu prawnego małoletniego (...), związanego z wniesieniem zażalenia, organ odwoławczy wydał oddzielne postanowienie nr (...) z dnia (...) grudnia 2013r., zatem nie miał on legitymacji prawnej do wniesienia skargi na przedmiotowe postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) grudnia 2013r. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, na podstawie art. 151 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.