VII SA/Wa 432/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w związku z odwołaniem J. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej PINB w [...] z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/13 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na A. H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zbiornika na gnojowicę, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w I., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z uzgodnieniami i opiniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w terminie do dnia 31 lipca 2010 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...][...] WINB, po rozpatrzeniu wniosku W. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej PINB w [...] z dnia [...] marca 2010 r. W. K. i J. W. złożyły odwołanie od tej decyzji W związku z brakiem podpisu W. K. pod tym pismem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącą pismem z dnia 15 lutego 2013 r. do uzupełnienia braku podania, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania w zakresie dotyczącym W. K. W. K. nie uzupełniła podpisu pod odwołaniem w związku z czym zostało one rozpatrzone jedynie w zakresie dotyczącym J. W. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że J. W. nie jest stroną postępowania. Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/13 WSA w Warszawie uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Sygn. akt VII SA/Wa 432/14 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się ze złożonym przez stronę odwołaniem, dokonaniem ponownej analizy akt sprawy oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/13, stwierdził, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie, w szerszym zakresie dokonał oceny przymiotu strony J. W., i w związku z faktem, że całość przedmiotowej inwestycji należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jej oddziaływanie będzie miało bezpośredni wpływ na sąsiednie nieruchomości, uznał J. W. za stronę postępowania. Organ stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, i przeprowadził prawidłowe rozważania dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nakładająca na inwestora określone obowiązki, pod kątem sprawdzenia, czy zawiera ona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 kpa Z akt sprawy wynika, że PINB w [...] w dniu 9 lutego 2009 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdził, że na działce o nr geod. [...] położonej w Iwankach zlokalizowany jest zbiornik na gnojowicę, zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] wydanej przez Starostę [...]. Ponadto kontrola wykazała, że inwestor dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez wykonanie innego typu zbiornika oraz zmianę jego usytuowania w stosunku do wydanego pozwolenia. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. zezwolił na budowę zbiornika o pojemności 1211 m3, natomiast z opinii technicznej z dnia 21 maja 2008 r. wynika, że zbiornik ma pojemność 1236 m3. Sygn. akt VII SA/Wa 432/14 Organ wskazał, że z obowiązującego wówczas art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wynika, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych paramentów obiektu budowlanego, kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Zdaniem organu, ww. odstępstwa należy zakwalifikować jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ze względu na brak zgodności inwestycji z projektem zagospodarowania działki lub terenu (zmiana usytuowania zbiornika) oraz zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (zmiana pojemności zbiornika). Zgodnie z art 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W związku z powyższym, w przypadku wystąpienia istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydał badaną decyzję z dnia 18 marca 2010 r., nakładając na inwestora obowiązek wykonania projektu zamiennego Organ stwierdził, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z Sygn. akt VII SA/Wa 432/14 jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. II OSK 1355/09). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Do właściwości PINB w [...], zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje o których mowa m. in. w art. 48-51. W związku z powyższym, zdaniem organu, nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Zdaniem organu, brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. III SA 1246/91). Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2113/12 wynika, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane. Wobec powyższego, zdaniem organu, wszystkie te okoliczności przy badaniu zaskarżonej decyzji należy wziąć pod uwagę. Organ stwierdził, że ustalenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wymaga każdorazowej oceny i wyważenia racji pomiędzy ochroną trwałości decyzji, a stwierdzonym naruszeniem stosowania prawa. W przedmiotowej sprawie zapadła Sygn. akt VII SA/Wa 432/14 decyzja, której celem jest legalizacja w trybie art. 51 Prawa budowlanego robót budowlanych, poprzez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Praw budowlanego jednoznacznie wynika, że w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), organ ma wręcz obowiązek nałożyć na inwestora wykonanie projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem organu art. 156 § 1 pkt 3 kpa również nie znajduje zastosowania. Zgodnie z tym przepisem organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 872/12 tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania, tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że taka sytuacja nie zaistniała w sprawie niniejszej. Zdaniem organu, nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ badana decyzja została skierowana do osób będących stroną w sprawie. Organ podniósł, że z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2033/11 wynika, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, według przeważających poglądów doktryny i judykatury, obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej. Co prawda w literaturze podmiotu podnosi się także, że niewykonalność z tytułu art. 156 § 1 pkt 5 kpa może dotyczyć także niewykonalności prawnej, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonywaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Komentarz 12, 2011, s. 635), to jednak niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które są i tak brane pod uwagę przy kontroli legalności aktu (decyzji) z urzędu przez sąd orzekający. Główny (inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie Sygn. akt VII SA/Wa 432/14 nie znalazł przesłanek świadczących o tym, aby badana decyzja była niewykonalna Organ stwierdził również, że badana decyzja w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Art. 156 § 1 pkt 7 kpa stanowiący o stwierdzeniu nieważności decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. sygn akt VII SA/Wa 271/12), co również nie zachodzi w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36a ust 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że o zmianę decyzji inwestor mógł wystąpić do właściwego organu jakim jest w przedmiotowej sprawie Starosta [...], przed dokonaniem zmian. W przypadku zaś wykonania tych zmian przed wydaniem decyzji przez starostę, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek prowadzić postępowanie na podstawie przepisów art 50-51 Prawa budowlanego - co w niniejszej sprawie zrobiono Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że jako wykraczające poza zakres niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu, powiatowego, nie mogą być uwzględnione przez GINB w niniejszym postępowaniu 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W.; zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7, 8, 11, 75, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego - - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenie nieważności decyzji PWINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...]. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o Sygn. akt VII SA/Wa 432/14 oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej PINB w [...] z dnia [...] marca 2010 r. znak [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nałożono na A. H. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego zbiornika na gnojowicę, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Postępowanie to prowadzone było w trybie nadzorczym, i jak słusznie zauważył organ, celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zbadanie, czy decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. Sygn. akt VII SA/Wa 432/14 156 § 1 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ, mając na uwadze również wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/13, wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 kpa przeanalizował, i w oparciu o zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy - szczegółowo wyjaśniając swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji — i nie doszukał się takich wadliwości, które wskazywałyby na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd stanowisko organu podzielił, i skargę jako niezasadną oddalił IV. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz U z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.