VII SA/Wa 433/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] stycznia 2021r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] listopada 2020 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku wielorodzinnego i dobudowę szybu windowego do budynku przy [...] w [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisów tych wynika zatem, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe, gdy jest ono dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. GINB zaznaczył, że WSA w Gdańsku wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 383/12 oddalił skargę skarżącego na decyzję z [...] kwietnia 2012 r., a NSA wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1098/13 oddalił skargę kasacyjną. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 134 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 wg stanu na dzień wydania orzeczenia), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem aktu. Może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż podniesione w skardze np. stwierdzić nieważność aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozpoznaniem sądu objęte są zatem wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie, niezależnie od stadium postępowania i trybu w jakim zostały podjęte (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2265/19 z 22 maja 2020 r.; II OSK 3185/19 i z 4 marca 2020r. II OSK 3139/18). Skoro Sąd powołanym wyrokiem oddalił skargę H. K. na powyższą decyzję, to nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji. Stanowisko odmienne jest niedopuszczalne, gdyż stanowiłoby naruszenie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponownie organ podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09; wyrok NSA z 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11; wyrok WSA w W-wie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2548/13). GINB zaznaczył, że WSA w Gdańsku przeprowadził analizę decyzji pod kątem wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Podobnie NSA badał zarzuty dotyczące uchybień art. 6, 7, 8, 9, 10, 15, 75 § 1 i 2, 77, 78, 80 i 81 k.p.a.; art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawo budowlane w zw. z art. 23 oraz art. 3 ust. 3 i 7, art. 21 ust. 3 i art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5a w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) art. 89 Kodeksu cywilnego; art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 b i 1c, art. 82 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z § 206 ust. 2 oraz § 203 pkt 1, 2, 3, 4, § 204 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 warunków technicznych, w zw. z § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.); art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1b i 1c, art. 82 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z § 54 ust. 3 i § 194 ust. 1 w sprawie warunków technicznych; art. 35 ust. 1 i ust. 3 i 4, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 20 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 12 ust. 7 Prawo budowlane. Zarzuty H. K. nie zostały uwzględnione przez Sądy orzekające w sprawie. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, że skoro decyzją zależną wobec decyzji o warunkach zabudowy jest decyzja o pozwoleniu na budowę, to stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w decyzji o warunkach zabudowy, uzasadnia stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB wskazał, że decyzja z [...] sierpnia 2007 r. (utrzymana w mocy decyzją SKO w G. z [...] grudnia 2007 r.) ustalająca warunki zabudowy pozostaje w obrocie prawnym. SKO decyzją z [...] lutego 2018 r. jedynie odmówiło jej uchylenia i stwierdziło, że została wydana z naruszeniem prawa na skutek przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a. Decyzje o warunkach zabudowy pozostają zatem w obrocie prawnym. Organ nie podzielił też zarzutu, że sądy działały w oparciu o niepełny stan faktyczny wskazując, że kontrolowana była decyzja o pozwoleniu na budowę, a nie decyzja o warunkach zabudowy. H. K. nie podniósł zatem okoliczności przemawiających za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzeniem nieważności decyzji. Ewentualne nowe dowody, na które powołuje się wnioskodawca mogą podlegać ocenie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu nieważnościowym. Przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym (wyrok WSA w W-wie z 5 maja 2005 r., VII SA/Wa 826/04). Skargę na ww. postanowienie złożył H. K. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, gdyby zaś organ w sposób właściwy zastosował przepisy postępowania powinien był rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego; 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa - organ poprzestał jedynie na ustaleniu, że w sprawie zapadł WSA i zakończył badanie sprawy, 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawo budowlane w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na podstawie wydanej z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy, co również powinno skutkować jej uchyleniem lub orzeczeniem, że została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu protokołu nr [...] z [...] marca 2017 r., odpis ekspertyzy z sierpnia 2015 r. i odpisu uchwały nr [...] z [...] lipca 2007 r., na okoliczność wskazaną w uzasadnieniu skargi. Ad. 1. Po przedstawieniu przebiegu postępowania skarżący zgodził się ze stanowiskiem organu, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu niemniej istotne jest, że dopiero decyzją ostateczną z [...] lutego 2018 r. SKO przesądziło, że decyzję z [...] grudnia 2007 r. wydano z naruszeniem prawa, gdyż nie uzyskano uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Zdaniem skarżącego, zakaz uchylenia decyzji obarczonej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie sanuje takiej decyzji. Pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na przedawnienie, są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa.(por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1591/15). Pomimo upływu terminów z art. 146 § 1 k.p.a. organ powinien jednak ocenić, czy nie zachodzi sytuacja z art. 146 § 2 k.p.a., tzn. czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, czemu sprzeciwia się art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Ocena ta ma znaczenie przy ustaleniu podstaw do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym (por. WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2019 r. II SA/Bk 257/19). Ad. 2. Skarżący wskazał na stanowisko NSA, że nieprawidłowa jest wykładnia art. 146 § 1 k.p.a. pozbawiająca prawa do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanka przedawnienia obowiązuje tylko co do uchylenia decyzji, a nie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ma to znaczenie dla ochrony praw strony, jeżeli decyzja wydana z naruszeniem prawa jest prejudykatem dla dochodzenia odszkodowania. W skutek wykonania wadliwej decyzji o pozwoleniu na nadbudowę poddasza nad mieszkaniem skarżącego, doszło do znaczących szkód, które są przedmiotem wyceny biegłego ds. szkód budowlanych. Opinia będzie podstawą do wystąpienia przeciwko inwestorowi z pozwem o odszkodowanie. Ad. 3 Skarżący wskazał, że pominięto faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na podstawie wydanej z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co skutkować powinno również uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub ewentualnie orzeczeniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie wszyscy właściciele lokali [...] lipca 2007 r. udzielili zgody na nadbudowę poddasza. Natomiast zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jedną z przesłanek zastosowania omawianego trybu jest zatem zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały wprawdzie w ustawie skonkretyzowane, niemniej będą to zawsze przypadki w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygniecie, jak również – co do zasady - gdy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była poddana kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania żądania organ ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ ma obowiązek rozpoznać żądanie co do istoty. Dodać ponadto należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Pomimo użycia przez ustawodawcę pojęcia "orzeczenie", chodzi nie tylko o sentencję, ale również uzasadnienie rozstrzygnięcia, gdyż to w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do wydania wyroku uwzględniającego lub oddalającego skargę. Ponadto - jak słusznie zauważył organ - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.. Może zatem wyjść poza zarzuty skargi, jeżeli jest to konieczne pomimo, że strona ich podniosła. Natomiast w świetle przepisów art. 145 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek z urzędu zbadać, czy nie zachodzą postawy do stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza uzasadnienia powołanej wyżej uchwały prowadzi do wniosku, że - co do zasady - w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było już poddane kontroli sądu administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, to organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której organ w odmienny sposób oceniłby legalność rozstrzygnięcia nadając zauważonym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to uprzednio sąd administracyjny. W niniejszej sprawie GINB w sposób prawidłowy uznał, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania, gdyż z okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. były już przedmiotem kontroli WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 383/12 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 21 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1098/13 oddalił skargę kasacyjną. Jak wynika z akt sprawy, przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji skarżący upatrywał w tym, że decyzja o pozwoleniu na nadbudowę zapadła na podstawie wydanej z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy, co – w jego ocenie - skutkować powinno również uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub ewentualnie orzeczeniem, że decyzję wydano z naruszeniem prawa. Stanowisko to jest błędne, bowiem uchylenie, jak i stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że decyzję wydano z naruszeniem prawa w związku z upływem terminów, o których mowa art. 146 § 1 k.p.a. stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – co miało miejsce w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją ostateczną SKO w [...] z [...] grudnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzją z [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy – stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, jak zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że tryby te nie są konkurencyjne, każdy z nich służy usunięciu innego rodzaju wadliwości. Nie można zatem domagać się stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na podstawy wznowienia postępowania. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 odmiennie niż wady postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a tkwią w samej decyzji. Nie są to ze swojej istoty wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11. wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 611). Skoro – jak prawidłowo ustalił organ, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy – uchybienia na jakie powoływał się skarżący były już przedmiotem kontroli sądowej, to ponowna ich kontrola, jako niedopuszczalna, obligował organ do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.