VII SA/Wa 438/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej jako – ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako – k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia T. S., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek T. S. w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektu handlowego znajdującego się na działce nr [...] , przy ul. [...] w [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: T. S. pismem z dnia 8 października 2012 r., zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu handlowego, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując w uzasadnieniu, że od 1988 r. sprawę wzniesienia budynku na działce ewid. nr [...], prowadziły wyłącznie organy nadzoru budowlanego, do nich zatem należy obowiązek zbadania całości sprawy, powiązany z ewentualnym zalegalizowaniem inwestycji, bądź wydaniem nakazu jej rozbiórki. Organ pierwszej instancji wskazał, że kompetencje nadzorcze określone w ustawie o ochronie zabytków, organ wykonuje z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanej strony. W tej sytuacji wnioskodawca nie ma legitymacji do występowania z żądaniem wszczęcie postępowania nakazowego. Na w/w postanowienie, w ustawowym terminie, zażalenie złożył T. S. reprezentowany przez r. pr. K. B.. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że kompetencje organu konserwatorskiego pierwszej instancji wynikają z faktu, iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony na terenie działki nr [...], która podlega ochronie konserwatorskiej jako element zabytkowego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. Działka zabudowana jest kamienicą wpisaną wraz z w/w działką do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., przy czym w decyzji tej jako zabytek została wskazana tylko kamienica z dwiema oficynami, wybudowana w XIX w. Organ odwoławczy odniósł się do treści art. 61 § 1 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu. Organ zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, ww. przepis musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (np. wyrok NSA z dnia 14.02.2012 r., sygn. akt II Osk 2232/10). Według organu, w omawianej sprawie materialnoprawną podstawą wydania wnioskowanej decyzji byłby art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, w myśl którego w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Organ podkreślił, że z powyższego przepisu expressis verbis wynika, iż w tej kategorii spraw inicjatywa wszczęcia postępowania leży po stronie organu konserwatorskiego. Słusznie zatem, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek T. S.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie Ministra wniósł T. S. reprezentowany przez r. pr. K. B.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym z tytułu zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, 2. naruszenie art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, 3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że budowa przedmiotowego obiektu handlowego rozpoczęta została w 1988 r. z naruszeniem obowiązującej wówczas ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. oraz bez zgody i udziału służb konserwatorskich. Ponadto, w wyroku wydanym w tej sprawie na skutek rewizji Ministra Sprawiedliwości Sąd Najwyższy orzekł, że inwestor B. R. nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał, iż jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], jego udziały w nieruchomości wynoszą 20/192. B. R. posiadający 16/192 udziałów rozpoczął budowę bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Pomimo upływu lat, wybudowany przez B. R. obiekt nie został zalegalizowany. Do dnia dzisiejszego toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta [...] postępowanie o jego rozbiórkę, jednak organ pomimo dwukrotnego już ukarania grzywną nie wykonuje od czterech lat wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1338/07 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2011 r, sygn. II SAB/Lu 49/11 zobowiązujących organ do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki. W ocenie skarżącego, pomimo iż obiekt handlowy znajduje się w zabytkowym układzie urbanistycznym [...], żaden organ ochrony zabytków nigdy nie wypowiedział się w formie decyzji o możliwości jego istnienia, gdyż inwestor B. R. wybudował obiekt bez powiadamiania organów ochrony zabytków o zamiarze budowy. Skarżący w uzasadnieniu powołał się na art. 45 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem skarżącego, oczywistym jest, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie istnienia obiektu handlowego nie leży w interesie inwestora i nie należy spodziewać się, że taki wniosek zostanie przez inwestora złożony. Skarżący podkreślił, że ochrony wymaga jednak interes publiczny w postaci zabytkowej wartości układu urbanistycznego miasta [...] oraz kamienicy położonej na działce nr [...], a do ochrony tego interesu powołany jest na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami właśnie Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków, który w tym przypadku powinien działać z urzędu. Ponadto ochrony wymaga interes pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] w tym skarżącego, którzy nigdy nie wyrazili zgody na istnienie tego obiektu na ich działce. Według skarżącego, organ obowiązany jest wydać co najmniej decyzję na podstawie art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków o wstrzymaniu prac. Zgodnie z tym artykułem "Wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzją o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu." Zdaniem skarżącego, z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że spełnione są wszystkie przesłanki do wydania takiej decyzji, a organ powinien w tym przypadku działać z urzędu, czego nie uczynił naruszając obowiązek nałożony na niego ustawą. W dalszej kolejności organ ochrony zabytków mógłby wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w rozumieniu art. 44 ustawy o ochronie zabytków. Skarżący przedstawił, iż jego wniosek do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki był oparty m.in. o orzeczenie NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11, zgodnie z którym aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić wyżej wymienioną decyzję, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. W ocenie skarżącego, w świetle powyższego orzeczenia NSA nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu pierwszej instancji, który twierdzi, że "skoro od 1988 roku sprawę wzniesienia budynku na działce nr [...] prowadziły wyłącznie organy nadzoru budowlanego, to do nich należy obowiązek zbadania całości spraw powiązany z ewentualnym zalegalizowaniem inwestycji bądź wydaniem nakazu jej rozbiórki". Skarżący podkreślił, że stanowisko to powinno być zajęte przez organ ochrony zabytków w formie decyzji, co NSA wyraźnie stwierdza w tym samym wyroku "Skoro art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu." Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie wojewódzki organ ochrony zabytków wyraził stanowisko potwierdzając konieczność rozbiórki w 2004 i 2006 r., jednak uczynił to nie w formie decyzji, a w formie pisma, które nie nakłada obowiązku na nikogo. Niezrozumiałe dla skarżącego jest stanowisko organu odwoławczego, który nie wziął pod uwagę argumentów wnioskodawcy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczył do stwierdzenia, że "inicjatywa wszczęcia postępowania leży po stronie organu konserwatorskiego, dlatego słusznie organ ten odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek pana T. S.". Według skarżącego, organ odwoławczy nie zauważa, że Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków zachowując bierność w tej sprawie narusza co najmniej kilka przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący stwierdził, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nawet nie pofatygował się, aby przeprowadzić kontrolę aktualnego stanu, przez co nie wypełnia obowiązku nałożonego przepisem art. 38 i nast. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków. Skarżący podkreślił, że obowiązki Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynikające z ustawy o ochronie zabytków mają charakter niezależny od kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś wniosek z dnia 8 października 2012 r. o wydanie decyzji o rozbiórce miał jedynie zmobilizować organ konserwatorski do działania, które organ obowiązany był podjąć z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.) Kontrolowanym postanowieniem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek T. S. w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektu znajdującego się na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], którego budowę w 1989 r. rozpoczął B. R.. Organy administracji trafnie wskazały, że kompetencje organu konserwatorskiego wobec przedmiotowego obiektu wynikają z faktu, iż wzniesiono go na terenie działki nr [...], która jest elementem zabytkowego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. Z kolei, przedmiotowy obiekt, kamienica z XIX wieku i dwie oficyny, wraz z działką została wpisana do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. W ocenie Sądu, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do polemiki z twierdzeniem skarżącego, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] jest zobowiązany do wszczęcia postępowania na jego wniosek dotyczący nakazu rozbiórki obiektu handlowego, znajdującego się na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], z uwagi na występujący w sprawie interes społeczny. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, a postępowanie składa się z dwóch etapów, przy czym pierwszy dotyczy wyłącznie kwestii wszczęcia tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz czy w sprawie nie wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, np. gdy sprawa nie może być załatwiona przez organ administracji w formie decyzji z uwagi na brak przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę orzekania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko orzecznictwa i doktryny zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego, wedle którego art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, wszczęcie postępowania następuje z urzędu. (tak: NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1800/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Do takiej kategorii spraw zaliczane jest postępowanie administracyjne prowadzone przez organy konserwatorskie w trybie nadzoru – wskazane w rozdziale 4 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego trafnie wskazał, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru, w oparciu o ustawę o ochronie zabytków, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a zatem skarżący nie może żądać od organu wszczęcia postępowania na jego wniosek. Mimo, iż skarżący jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a.(jako współwłaściciel nieruchomości), Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] nie był zobligowany do rozpoznania wniosku skarżącego i wszczęcia postępowania administracyjnego w żądanym zakresie W przedmiotowej sprawie zachodzi więc przesłanka podmiotowa, która uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Jednakże argument, jakoby podstawę materialną wydania wnioskowanej decyzji w przedmiotowej sprawie stanowiłby art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie jest trafny. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym, organ konserwatorski nie może nakazać na podstawie ww. przepisu przymusowego usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego, albowiem nie daje on uprawnienia do wydania tak daleko idącego rozstrzygnięcia. (tak: NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1635/11 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W związku z powyższym, ww. argument organu nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, ale mógłby uzasadniać wydanie decyzji merytorycznej o treści odmownej. Analogiczna sytuacja dotyczy ewentualnego wydania przez organ rozstrzygnięcia na wniosek skarżącego w oparciu o art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, o czym wspominał skarżący w skardze. Na marginesie należy jedynie wskazać, iż sam skarżący w podsumowaniu skargi zawarł twierdzenie, że wniosek z dnia 8 października 2012 r. miał jedynie zmobilizować organ konserwatorski do działania, a więc skarżący ma świadomość braku inicjatywy do złożenia wniosku. Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] nie miał obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, aczkolwiek może uczynić to z urzędu, po powzięciu stosownych informacji. Nie ma wątpliwości, iż w sprawie która dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków, działania wskazane w ustawie o ochronie zabytków w I instancji podejmuje Wojewódzki Konserwator Zabytków. Jednakże, nie zasługuje na uznanie stanowisko skarżącego, że organ wojewódzki nie podejmował w stosunku do przedmiotowego obiektu działań i nie wydawał żadnych rozstrzygnięć. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję, znak: [...], w której nie udzielił B. R. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], w obrębie działki nr [...], w zakresie i sposób wskazany w Orzeczeniu technicznym dla budynku handlowego (...) i wykonanie działań związanych z malowaniem dachu ww. budynku w kolorze grafitowym. Należy przy tym podkreślić, iż w tym postępowaniu organ wydał decyzję po rozpoznaniu wniosku B. R. w oparciu o treść art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11, a po zawiadomieniu stron postępowania, pełnomocnik T. S. pismem z dnia 21 marca 2014 r. odniósł się do wnioskowanej inwestycji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu zajmują się przedmiotową sprawą, aczkolwiek bardzo opieszale. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], znak: [...], z dnia [...] października 2012 r. nakazującą B. R. wykonanie w przedmiotowym budynku zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Z kolei, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B. R. wykonanie do 30 września 2013 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał organ I instancji, w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r., ze zgromadzonej przez niego dokumentacji nie wynika, żeby organu nadzoru budowlanego zakończyły postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki przedmiotowego obiektu poprzez wydanie nakazu bądź odmowę wydania nakazu rozbiórki. Wojewódzki Konserwator Zabytków podejmuje również stosowne działania na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a z pewnością będzie mógł wszcząć postępowanie z urzędu, gdy zostanie ustalone przez organu nadzoru budowlanego, jakie roboty budowlane były objęte pozwoleniem budowlanym, a jakie wykonane samowolnie. Niezasadny jest w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawcy. Należy bowiem podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art 61a § 1 k.p.a. – jakkolwiek weryfikowana w drodze zażalenia – nie stanowi właściwego postępowania administracyjnego, lecz wstępny etap sprawy, ze swej istoty bardzo ograniczony w odniesieniu do przeprowadzania daleko idących ustaleń faktycznych i dowodowych. Przyjęcie odmiennej interpretacji zaprzeczałoby sensowi tej instytucji procesowej i zasadności jej wprowadzenia do porządku prawnego. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.