VII SA/Wa 441/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. F.i P. F. oraz M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. F. i P. F. oraz M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. F., P. F. oraz M. M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] października 2009 r. Wskazaną decyzją z [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał D. i S. S. oraz K. i S. S. wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczego (obiekt E, dawna chlewnia na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]) do stanu zgodnego z przepisami, tj. nakazał zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie elewacji wschodniej oraz otworu drzwiowego znajdującego się w elewacji południowej budynku, usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, cegłą pełną bądź luksferami, w terminie 3 miesięcy od daty gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że na działce o nr jw. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz pięć budynków w zabudowie szeregowej o różnym przeznaczeniu (obecnie: gospodarczym i usługowym), oddzielonych ścianami konstrukcyjnymi i usytuowanych w kształcie litery "lustrzane L". Budynki te wybudowano w latach 1990-1993. Na budowę jednego z nich określonego w dokumentacji powykonawczej literą B, inwestor posiadał pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 1989 r., wykonał go jednak z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Analiza akt prowadzi do wniosku, iż do tego budynku sukcesywnie dobudowywano kolejne, tworząc w ten sposób zwartą zabudowę szeregową, przy czym bez pozwolenia na budowę, tj. w warunkach samowoli budowlanej. Dalej, organ wyjaśnił, iż w toku postępowania -prowadzonego w stosunku do budynku gospodarczego oznaczonego w dokumentacji powykonawczej literą E i wykorzystywanego jako chlewnia- nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji dotyczącej tegoż budynku. Wymagane dokumenty zostały złożone. Złożono również informację o zmianie sposobu wykorzystywania budynku wskazując, iż obecnie budynek ten jest budynkiem gospodarczym. I dalej, organ podał, że z inwentaryzacji tego budynku wynika, iż ścianą zachodnią jest on posadowiony z przekroczeniem granicy z działką nr ew. [...], ścianą południową styka się pod skosem z działką o nr ew. [...]. Ściana zachodnia usytuowana została w odległości około 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. W ścianie południowej znajduje się otwór drzwiowy, oddalony w tym miejscu od granicy działki nr ew. [...] o około 2 m. Działka nr ew. [...] m na wysokości omawianego budynku gospodarczego ma kształt klina i pozbawiona jest możliwości zabudowy przy granicy ze względu na znajdujące się na niej rów melioracyjny i zbiornik wodny. Z uzyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej mapy geodezyjnej wynika, iż budynek wybudowany został ze znacznym przekroczeniem granicy działki nr ew. [...] oraz nieznacznym przekroczeniem granicy działki nr ew. ][...]. Następnie, organ wskazał, iż w okresie rozpoczęcia budowy budynku obowiązywał Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] z [...] września 1989 r. Analiza tego planu prowadzi do wniosku, że budynek powstał na terenie, który nie był objęty zakazem takiej zabudowy. W okresie zakończenia budowy, tj. w 1993 r., obowiązywał natomiast Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z [...] listopada 1992 r. Budynek wybudowany został na terenie przeznaczonym pod usługi i rzemiosło z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Przy czym organ dodał, że plan z 1992 r. zezwalał na terenach zabudowy siedliskowej na realizację budynków mieszkalnych rolniczych i budynków gospodarczych, pod warunkiem zachowania normatywnej strefy ochronnej związanej z uciążliwością obiektu. W konsekwencji organ stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane skutkujące wydaniem nakazu rozbiórki, dodając przy tym, iż obiekt gospodarczy nie oddziałuje negatywnie na działki sąsiednie. Organ stwierdził też, że obiekt w obecnej postaci nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie narusza warunków technicznych w stopniu uniemożliwiającym jego legalizację oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, wobec czego brak jest podstaw do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Organ stwierdził również, że usytuowanie budynku nie narusza § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującego w okresie budowy. Jednocześnie wyjaśnił, iż z analizy przedłożonej dokumentacji wynika konieczność wykonania wskazanych w sentencji decyzji czynności celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. F., P. F. i M. M. (współwłaściciele działki o nr ew. [...]), żądając w nim uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się wskazali na uciążliwości związane ze sposobem wykorzystywania budynku (jako chlewni), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazali też, iż błędnie organ ustalił, że w okresie rozpoczęcia budowy chlewni plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] nie wprowadzał zakazu zabudowy we wsi [...]. Odwołujący się w tym miejscu podnieśli, iż działka o nr ew. [...] położona we wsi M. na dzień rozpoczęcia budowy była objęta planem Gminy [...] z [...] marca 1987 r. i miała przeznaczenie rolne bez prawa zabudowy. Natomiast co do planu z [...] maja 1992 r. obowiązującego w dacie zakończenia budowy, odwołujący się zauważyli, iż plan ten ustalał maksymalną powierzchnię zabudowy działki, która nie mogła przekroczyć 30% tej powierzchni. Tymczasem Państwo S. zabudowali 95% powierzchni działki. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia decyzji tego organu wydanej w I instancji. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykazał w sposób dostateczny i jednoznaczny, iż nie zachodzą przesłanki z art. 37, obligujące organ do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. W szczególności wyeliminowano przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 i zbadano, czy niniejszy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorzenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. To zaś pozwoliło na wydanie decyzji w oparciu o art. 40. I dalej organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek nie spełnia przesłanek z art. 37 ust. 1 obligujących do wydania nakazu rozbiórki, jednakże narusza przepisy odnoszące się do usytuowania obiektu względem granicy działki. Dlatego też, by doprowadzić zaistniały stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem należy wykonać roboty wskazane w sentencji decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. skarżący – B. F., P. F. i M. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2009 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: -art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie obligujące do nakazania rozbiórki, oraz -art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organy orzekając w niniejszej sprawie winny były prowadzić postępowanie w oparciu o ustawę – Prawo budowlane z 1974 r. z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. oraz okoliczność, iż sporny budynek został wybudowany w latach 1990-1993. Tym samym wskazali na mający zastosowanie w sprawie przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i zauważyli, że należało w pierwszej kolejności w prowadzonym postępowaniu wyjaśnić, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w tym przepisie obligujące organ do nakazania rozbiórki obiektu. Zauważyli także, że na gruncie ww. przepisu samowola budowlana może być zalegalizowana o ile są spełnione łącznie trzy warunki, a mianowicie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, jest wybudowana zgodnie z przepisami obowiązującymi w trakcie jej budowy oraz nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia czy niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wskazując powyższe skarżący przede wszystkim zauważyli, iż pomimo trwającego kilka lat postępowania organy nie wyjaśniły w sprawie, czy budynek wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieli, iż zwracali uwagę na tę kwestię w odwołaniu i nadal pozostała ona nie wyjaśniona. Zarzuty w tym zakresie powtórzyli. Następnie skarżący zauważyli, że budynek gospodarczy, którego dotyczy niniejsze postępowanie, wykracza poza granice działki nr ew. [...] i częściowo znajduje się na terenie działki nr ew. [...], a przez to w sposób oczywisty nie spełnia wymogów dotyczących zachowania odpowiedniej odległości pomiędzy obiektem budowlanym a granicą działki uregulowanych w § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Tym samym, w ocenie skarżących, zamurowanie okna i drzwi nie wpłynie na dostosowanie tego obiektu do przepisów prawa. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazali na obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] z [...] października 2004 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z 1 czerwca 2010 r. skarżący uzupełnili wniesioną skargę, kwestionując w nim w szczególności analizę ustaleń planistycznych przeprowadzoną przez organy orzekające dla potrzeb niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym również z przyczyn które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. W tym miejscu przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wydaną w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i nakazującą wykonanie robót budowlanych wskazanych w jej sentencji celem doprowadzenia budynku gospodarczego (oznaczonego dla potrzeb sprawy literą E) zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...] do stanu zgodnego z prawem. Bezspornym w sprawie jest, iż ww. obiekt budowlany -objęty wydanymi w sprawie decyzjami- wybudowany został w ramach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. Bezspornym w sprawie jest również to, iż budynek ten powstał w latach 1990-1993. Okoliczność ta nie jest przez żadną ze stron postępowania kwestionowana, a z akt administracyjnych wynika jednoznacznie powyżej podany rok budowy tego obiektu (m.in. protokół kontroli z 7 marca 2006 r. k. akt adm. 31, protokoły przyjęcia ustnych wyjaśnień od S. S. i D. S. k. akt adm. 112-113). Zatem, postępowanie dotyczące ww. budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., (z którym to dniem weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane)- należało przeprowadzić w oparciu o przepisy dotychczasowe. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych wynikający z ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 tej ustawy). Przy czym zauważenia wymaga, iż wydanie decyzji o rozbiórce jest obowiązkowe w razie stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy. Zgodnie z jego treścią, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nadto, w świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu zrealizowanego samowolnie, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust. 1. W sytuacji nieustalenia w postępowaniu dowodowym przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, a także - w przypadku nie skorzystania z art. 37 ust. 2, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W przedmiotowej sprawie organy orzekające tak też uznały. W ich ocenie w stosunku do samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Wskazały, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 i możliwe wobec tego jest wydanie orzeczenia w oparciu o art. 40. W ocenie Sądu stanowisko to, wynikające z decyzji wydanej w I instancji i podtrzymane w sprawie przez organ odwoławczy jest co najmniej przedwczesne. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika bowiem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż przepis art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. nie miał w sprawie zastosowania. Organ odwoławczy nie zbadał bowiem wszystkich tych okoliczności, które w tym przypadku były istotne. Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 40 było zasadne, bo pozwalające na dostosowanie budynku do stanu zgodnego z prawem. I. W szczególności wskazać jednak trzeba, iż organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. i błędnie przyjął, iż dokonując oceny sprawy w tym zakresie należy uwzględnić plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozpoczęcia i zakończenia budowy obiektu. Tymczasem należy zwrócić uwagę, iż przepis ten wprowadza różnicę w określeniu czasu zajścia dwóch wskazanych w nim przesłanek. Nakaz rozbiórki w tym przepisie uzależniony jest od tego, czy obiekt narusza przepisy obowiązujące w okresie jego budowy oraz od tego, czy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem, w przepisie tym mowa jest o przepisach obowiązujących w czasie budowy oraz o znajdowaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie. Ustawodawca zastosował tu rozróżnienie czasowe (czas przeszły i teraźniejszy), wskazując tym samym na to, iż druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ o ewentualnej rozbiórce. Na taką interpretację w licznych orzeczeniach zwraca uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 13 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1521/08) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Celem przytoczonego wyżej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowany został w czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej, a nie z daty jej realizacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, oraz z dnia 23 stycznia 2009 r., II OSK 4/08)". I dalej w tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "(...) odnoszenie się przy dokonywaniu wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje, nie jest właściwe". Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 3/08 oraz w wyroku z 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 708/09, a także w wyroku z 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 205/06. Reasumując, do odmowy wydania nakazu rozbiórki nie są istotne ustalenia, że obiekt został wybudowany na terenie, który był przeznaczony pod zabudowę (lub tego typu zabudowę) w chwili realizacji budowy. Niezbędne w tym zakresie są ustalenia wskazujące, że sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym (czyli obowiązującymi w dacie orzekania) jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. Zatem najistotniejszym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy wybudowany obiekt nie narusza postanowień obowiązującego (w dacie orzekania przez organy) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś [...] i działkę o nr ew. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy w sprawie budynek gospodarczy. Organ odwoławczy nie rozważył w prawidłowy sposób powyżej przedstawionego zagadnienia i nie wyjaśnił, czy w sprawie zachodzi przesłanka uregulowana w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1, czy też nie. Organ I instancji analizując ten przepis oparł się na błędnej jego wykładni i w efekcie skoncentrował się wyłącznie na zapisach planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy budynku gospodarczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędów popełnionych przez organ I instancji nie dostrzegł i w swoim postępowaniu ich nie usunął. W uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do podtrzymania stanowiska organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego i powtórzenia argumentów, i ustaleń poczynionych przez ten organ na gruncie planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy budynku gospodarczego, tj. w latach 1990-1993. Takie działanie organu -w ocenie Sądu- jest błędne i skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia. Błędna interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. doprowadziła bowiem do nie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w efekcie przedwczesnego zastosowania art. 40 ww. ustawy. Wskazany przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 wymagał ustalenia, czy w aktualnym stanie prawnym istnienie obiektu nie narusza ładu przestrzennego, a w szczególności czy teren, na którym znajduje się nielegalnie wzniesiony budynek gospodarczy jest (czy też nie jest) przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Takich zaś ustaleń w sprawie nie poczyniono. II. Nadto, organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w trybie przewidzianym w art. 40 ustawy z 1974 r., nie wykluczył w sposób należyty przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ I instancji ograniczył się do przytoczenia tego przepisu. Organ odwoławczy także żadnych argumentów w tym zakresie nie przedstawił. Wskazał jedynie, że ww. przesłanka w sprawie nie zaistniała. Nie przedstawił przy tym żadnych okoliczności przemawiających za taką oceną. Nie wyjaśnił tym samym m.in. na jakiej podstawie przyjął, iż wybudowany budynek gospodarczy posadowiony z przekroczeniem znacznym działki nr ew. [...] i działki nr ew. [...] nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. III. W świetle tych okoliczności związanych z posadowieniem budynku z przekroczeniem granicy działki o nr ew. [...] oraz w świetle przepisów -obowiązującego w dacie budowy tego budynku- rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), organ nie wyjaśnił także, na jakiej podstawie przyjął, iż w sprawie w ogóle możliwa jest procedura legalizacyjna z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przede wszystkim nie podał czy działki, z którymi sąsiaduje działka o nr ew. [...] z budynkiem gospodarczym, są działkami budowlanymi, albowiem tylko do działek o takim charakterze znajdują zastosowanie ograniczenia wynikające z przepisów ww. rozporządzenia. Następnie, organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, iż zamurowanie otworu okiennego i drzwiowego pozwoli na zachowanie przepisów ww. rozporządzenia (o ile będą one miały w tym przypadku zastosowanie), w sytuacji gdy budynek częściowo położony jest nie w granicy, ale z przekroczeniem granicy działki. W tym aspekcie sprawa również nie została w należyty sposób poprowadzona. Organ odwoławczy nie wskazał co przemawia za tym, iż usytuowanie budynku gospodarczego po zamurowaniu otworów będzie zgodne z prawem, w tym nie utrudni prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej (§ 13 ust. 1 ww. rozporządzenia). Brak uzasadnienia w tym zakresie powoduje, że decyzja wymyka się spod kontroli Sądu. IV. Konkludując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa w stopniu wymagającym jej uchylenia. W ocenie Sądu decyzja ta została bowiem wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla końcowego wyniku sprawy, a dotyczących spełnienia wymagań dopuszczających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego pozwalającego na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto, stosując błędną wykładnię tego przepisu, oparł się na nie obowiązujących już planach zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach przedwcześnie organ ten uznał, iż zastosowanie postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego jest dopuszczalne i możliwe. Niezależnie od wskazanych powyżej zarzutów podnieść także trzeba, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w sprawie jako organ odwoławczy naruszył w stopniu istotnym art. 15 k.p.a. Obowiązany był rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. To zaś oznacza, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł ograniczyć swojego działania w sprawie jedynie do kontroli decyzji I instancji i do podzielenia w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ustaleń przez ten organ poczynionych. Takie działanie stanowi naruszenie ww. art. 15 i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na podstawie wskazanego przepisu organ ten obowiązany był przeprowadzić ponownie kompleksową analizę sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje zaś na to, iż z obowiązku tego organ się nie wywiązał. Nie tylko nie dokonał pełnej analizy sprawy, ale także nie uwzględnił i nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. Orzekając ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien dokonać oceny sprawy w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Analizując sprawę w świetle ust. 1 pkt 1 tego przepisu winien mieć na względzie, iż zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia budowy lub jej zakończenia, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd zauważa, iż na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego organ odwoławczy winien więc w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ww. ustawy z 1974 r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki, a dopiero następnie po wykluczeniu tychże przesłanek powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40. Ustalenia w tym zakresie wszechstronnie poczynione (dotyczące również wskazanego art. 40), winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Na koniec Sąd zauważa, iż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z [...] października 2009 r. będzie w sprawie możliwe tylko wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego -z uwzględnieniem powyżej poczynionych uwag- rozstrzygnięcie tego organu (mimo wadliwego uzasadnienia), okaże się nadal właściwe. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. O zasądzeniu na rzecz skarżących solidarnie kwoty 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.