VII SA/Wa 446/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. oddala skargę Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ, Minister), działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 148 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...] WKZ) z [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Ostateczną decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. [...] WKZ nakazał A. S., właścicielowi wiatraka w [...], gmina [...], wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji z [...] października 1989 r. nr [...] pod pozycją [...], wykonanie określonych robót budowlanych przy tym obiekcie. W dniu 19 maja 2017 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją zwróciła się współwłaścicielka wiatraka - W. S. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni), działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując jego podstawę prawną - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). We wniosku pełnomocnik skarżącej wskazał, że jego mocodawczyni niezwłocznie po dowiedzeniu się o decyzji udzieliła mu pełnomocnictwa i zobowiązała do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ toczyło się ono bez jej udziału, jako współwłaściciela zabytku. Rozpatrując rzeczony wniosek Minister wskazał, że z urzędu znany jest mu fakt, że informacja o decyzji [...] WKZ z [...] listopada 2013 r., co do której wnioskodawczyni żąda wznowienia postępowania, została zawarta w treści decyzji Ministra z [...] maja 2015 r., znak: [...], wydanej na skutek odwołania A. i W. S. od decyzji [...] WKZ z [...] stycznia 2015 r. znak: [...]. Decyzja Ministra z [...] maja 2015 r. została doręczona skarżącej 27 maja 2015 r., co potwierdza jej własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. W związku z tym organ uznał, że informacja o wydaniu i przedmiocie decyzji [...] WKZ z [...] listopada 2013 r. dotarła do strony 27 maja 2015 r., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją wpłynął zaś 19 maja 2017 r., tj. z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Tym samym należało odmówić wznowienia postępowania. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarzuciła naruszenie: - art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 86 k.p.a. przez nieprzesłuchanie skarżącej w celu ustalenia, kiedy dowiedziała się o decyzji z [...] listopada 2013 r.; - art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów w postaci decyzji z [...] maja 2015 r., decyzji [...] WKZ z [...] stycznia 2015 r. oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru nr [...] i nr [...], a także przez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z tymi dowodami w toku postępowania, a w konsekwencji także w uzasadnieniu postanowienia. W uzasadnieniu środka odwoławczego wnioskodawczyni wskazała, że Minister wydał postanowienie w oparciu o dowody, z którymi strona nie mogła się zapoznać i nie mogła się na ich temat wypowiedzieć. Opierając się na tych dokumentach organ dokonał powierzchownej i błędnej ich oceny, tym samym naruszył ustawowy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej. W konsekwencji nie sprostał też obowiązkowi dojścia do prawdy obiektywnej. W ocenie skarżącej organ dokonał dowolnej oceny dowodów w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru o numerach [...] oraz [...]. Na ich podstawie Minister wyciągnął wniosek, że uczestniczka zapoznała się z treścią decyzji z [...] listopada 2013 r. Wnioskowanie takie jest obarczone błędem skrótu myślowego, na podstawie którego organ założył, że cała korespondencja odbierana przez daną osobę jest przez nią także czytana. Organ nie ustalił i w konsekwencji nie wyjaśnił w uzasadnieniu, czy decyzje były kierowane do uczestniczki, czy korespondencja była do niej adresowana i przez nią odebrana jako przez stronę postępowania, czy też jako przez dorosłego domownika, a następnie przekazana zamieszkującemu z nią mężowi A. S. Minister nie wypowiedział się więc na temat kwestii doręczenia decyzji. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Minister, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] marca 2018 r. Po ponownej analizie akt sprawy organ stwierdził, że do skarżącej informacja o wydaniu i przedmiocie decyzji [...] WKZ z [...] listopada 2013 r. dotarła 27 maja 2015 r., a zatem jej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, który wpłynął 19 maja 2017 r., został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że wskazany w powołanym przepisie zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak: nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Odnosząc się zaś do kwestii prawidłowości doręczenia Minister wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków (jak w omawianej sprawie) do rąk jednego z nich jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia. Minister ustalił, że korespondencja była doręczana skarżącym w taki sam sposób i nie było to kwestionowane. Minister podał, że niespornym jest fakt, że przed wydaniem decyzji strona nie została powiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże w okolicznościach tej sprawy nie jest to naruszenie prawa mające wpływ na wynik postępowania. Naruszenie przywołanego przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem skarżąca nie wskazała na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: - art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w związku z art. 86 k.p.a. przez nieprzesłuchanie strony w celu ustalenia, kiedy dowiedziała się o decyzji z [...] listopada 2013 r., - art. 7 i art. 11 w związku z art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów w postaci decyzji z [...] maja 2015 r., decyzji [...] WKZ z [...] stycznia 2015 r. oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru nr [...] i nr [...], a także przez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z tymi dowodami w toku postępowania, a w konsekwencji także w uzasadnieniu postanowienia. Wniosła o uchylenie decyzji w całości, uzasadniając swoje zarzuty w sposób jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Oceniając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca dochowała miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowanie, liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji [...] WKZ z [...] listopada 2013 r. Wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Przed wznowieniem postępowania i zbadaniem zasadności zgłoszonej przesłanki rozpoznający wniosek organ administracji powinien ustalić zaistnienie w sprawie wymaganych przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, mogących stanowić przeszkody do wznowienia, jak też terminowość złożenia podania, gdy wznowienie następuje na wniosek. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza bowiem możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie zaś z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek precyzyjnego oznaczenia okoliczności faktycznych uzasadniających wznowienie postępowania, obciąża stronę domagającą się wznowienia, albowiem tylko strona może posiadać wiedzę na temat tego, kiedy powzięła wiadomość o istnieniu określonych przesłanek wznowieniowych, a także czy pewne zdarzenia faktyczne wywołały dla niej negatywne konsekwencje. W związku z tym strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Organ administracji może przyjąć oświadczenie złożone w tym względzie przez stronę, poparte w razie potrzeby i możliwości innymi dowodami. Zachowanie powyższego terminu musi być zatem udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Jeżeli organ uzna to oświadczenie oraz inne dowody przedstawione przez stronę za niewystarczające lub niewiarygodne, to przeprowadza we własnym zakresie postępowanie dowodowe umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin nie został zachowany (por. wyrok NSA z 16 października 1998 r., III SA 2802/97, publ. LEX nr 34954, wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 362/19, publ. Lex nr 2678416, wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2019 r., VIII SA/Wa 136/19, publ. Lex nr 2671308). Z treści art. 148 § 2 k.p.a. wynika z kolei, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Zaistnienie tej okoliczności nie jest uwarunkowane ewentualnymi obowiązkami, jakie powinna podjąć strona, aby uzyskać wiedzę o decyzji. Dla zachowania terminu liczy się data faktycznego dowiedzenia się o treści decyzji, która jest okolicznością obiektywną (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2083/17, publ. Lex nr 2695813). W zaskarżonym postanowieniu, jak również postanowieniu go poprzedzającym organ doszedł do wniosku, że minął miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, w której postępowanie chce wznowić. Powołał się przy tym na doręczoną skarżącej 27 maja 2015 r. decyzję Ministra z [...] maja 2015 r., w której zawarta była informacja o wydanej [...] listopada 2013 r. decyzji [...] WKZ z nakazem wykonania robót budowlanych przy wiatraku w [...]. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął zaś do organu pierwszej instancji [...] maja 2017 r. W ocenie Sądu przedstawiona przez organ argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy wykazała, że decyzją z [...] maja 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. i W. S., Minister uchylił decyzję [...] WKZ z [...] stycznia 2015 r. znak: [...], nakazującą skarżącej i jej małżonkowi jako właścicielom wiatraka w [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], wykonanie określonych robót budowlanych przy ww. obiekcie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzja z [...] stycznia 2015 r. dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją [...] WKZ z [...] listopada 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra z [...] lutego 2014 r. w części dotyczącej zakresu robót budowlanych, tożsamych do zakresu prac nałożonych zaskarżoną decyzją. Decyzja ta (z [...] maja 2015 r.) – zaadresowana wspólnie do małżonków – została odebrana osobiście przez skarżącą 27 maja 2015 r., na dowód czego w aktach sprawy znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru decyzji. Na uwagę zasługuje również okoliczność, że skarżąca 27 stycznia 2015 r. odebrała osobiście także decyzję [...] WKZ z [...] stycznia 2015 r., w uzasadnieniu której była już mowa o decyzji z [...] listopada 2013 r. znak: [...] (dowód doręczenia decyzji w aktach sprawy administracyjnej). Jednak dopiero z decyzji Ministra z [...] maja 2015 r. skarżąca powzięła informacje nie tylko o dacie wydania i numerze decyzji, co do której wniosła o wznowienie postępowania, ale i o organie, który ją wydał, oraz o jej treści, tj. zakresie nałożonych na A. S. prac przy zabytku, o zaskarżeniu odwołaniem tej decyzji oraz o treści decyzji Ministra z [...] lutego 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji [...] WKZ z [...] listopada 2013 r. W tym miejscu Sąd w pełni podziela stanowisko organu, poparte orzecznictwem sądowym, że doręczenie przesyłki, zaadresowanej do obojga małżonków (jak w omawianej sprawie), do rąk jednego z nich jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on sposób doręczenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 764/11, wyrok WSA w Krakowie 9 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1562/14, wyrok WSA w Opolu z 24 października 2013 r., II SA/Op 336/13, wszystkie wyroki publ. cbosa). Niezasadne są zatem zarzuty skargi o braku ustalenia przez organ, w jakim charakterze strona odebrała decyzję z [...] maja 2015 r., czy w imieniu własnym, czy też jako domownik w imieniu męża. Znajdujące się więc w aktach sprawy dowody jednoznacznie wskazują, że skarżąca dowiedziała się o spornej decyzji już [...] maja 2015 r. W tej sytuacji termin złożenia wniosku o wznowienie upłynął 27 czerwca 2015 r., zgodnie bowiem z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Natomiast wniosek skarżącej o wznowienie postępowania wpłynął do organu 19 maja 2017 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że twierdzenia pełnomocnika skarżącej co do zachowania terminu ograniczyły się do lakonicznego stwierdzenia, że skarżąca niezwłocznie po dowiedzeniu się o fakcie istnienia decyzji z [...] listopada 2013 r. udzieliła mu pełnomocnictwa i zobowiązała do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na żadnym etapie postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie nie przedstawiono okoliczności związanych z dowiedzeniem się o decyzji [...] WKZ z [...] listopada 2013 r., ani też daty zaistnienia tych okoliczności. Twierdzenia w tym zakresie nie zostały nadto poparte żadnymi dowodami ani na etapie postępowania odwoławczego, ani obecnie na etapie sądowoadministracyjnym. W tych więc okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty postawione w skardze dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są nieusprawiedliwione, gołosłowne, o charakterze jedynie polemicznym. Minister uwzględnił przy rozpoznaniu wniosku całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie zaś - jak chciałaby skarżąca - z pominięciem okoliczności ustalonych w oparciu o treść decyzji Ministra z [...] maja 2015 r. i potwierdzenie odbioru tej decyzji. Nie doszło również do naruszenia art. 75 § 1, art. 81 i art. 86 k.p.a. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej. Na uwzględnienie nie zasługiwał nadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Może on odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności procesowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2019 r., III SA/Po 183/19, publ. LEX nr 2694093, wyrok WSA w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 339/19, publ. LEX nr 2684016, wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17 publ. Lex nr 2642990). Obowiązkowi temu skarżąca nie sprostała. W szczególności nie wykazała, w jaki sposób brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwił jej dokonanie czynności procesowych, ani nie wskazała tych czynności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.