VII SA/Wa 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2012 r., nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K. w celu dojazdu do działki nr [...]. Z powyższą decyzją nie zgodził się E. N., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku E. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na wstępie, iż przymiot strony E. N. w niniejszym postępowaniu wynika wprost z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2917/13, na mocy którego został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 685/13 oraz decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], umarzająca postępowanie odwoławcze. Dalej, organ podniósł, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późniejszymi zmianami), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zaznaczył, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości", Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, która uzasadniałaby wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego. W ocenie organu, istnieje bowiem możliwość skomunikowania przedmiotowej działki w taki sam sposób, jak ma to zapewniona działka sąsiednia nr [...] (nota bene powstała z podziału działki pierwotnej na ww. działkę i nieruchomość nr [...]), czyli poprzez służebność drogową przez działki nr [...],[...],[...] i [...], a następnie do drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], która to włącza się do drogi krajowej nr [...]. W celu uregulowania prawnego takiego rozwiązania potrzebne byłoby ustanowienie na sąsiednich działkach służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Organ podkreślił także, iż za odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu przemawia również fakt, iż zjazd ten znajdowałby się w stosunkowo bliskiej odległości od istniejącego już zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Wnioskowana lokalizacja przedmiotowego zjazdu stworzyłaby niewątpliwie na omawianym odcinku ww. drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Ponadto, droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Organ wskazał, że dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych nad interesem indywidualnym, który w zasadniczym stopniu może być zaspokojony w sposób wskazany w decyzji. Podał przy tym, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje stosunkowo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 6058 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu występujące na drodze. Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. N. Skarżący wskazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak również z rażącym naruszeniem prawa, które przejawiało się w tym, iż wpierw zabrano stronie prawo swobodnego korzystania z własnej działki, poprzez budowę chodnika i rowu, a obecnie zabrania się urządzenia zjazdu, pozbawiając prawa czerpania korzyści z prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi E. N. stwierdził, iż działania i postępowanie administracji drogowej i Wójta Gminy wprowadziły go w błąd. Zaznaczył, iż namówiono go i właścicieli sąsiednich działek by oddać część działek wzdłuż drogi krajowej nr [...] pod budowę chodnika, solennie obiecując że będą mieć oni dostęp do nieruchomości poprzez drogę równoległą do chodnika zorganizowaną na ich nieruchomościach z jednym zjazdem do drogi krajowej. Kiedy jednak wybudowano chodnik z rowem oddzielającym chodnik od jezdni zapomniano o obietnicach. Po protestach Wójt wymyślił dostęp przez objazd ze służebnością przejazdu przez kilka działek. O ile ten sposób stworzył możliwości dojazdu do działek sąsiadów, dla skarżącego okazało się to niemożliwe. Skarżący podkreślił, iż nie ma możliwości ustanowienia służebności przejazdu przez działkę nr [...], bowiem właściciel zdecydowanie nie zgadza się na jej obciążenie, działka jest wąska i obciążenie służebnością powodowałoby wyłączenie prawie połowy działki z produkcji. W ocenie skarżącego, do jego nieruchomości nie ma innej możliwości dojazdu, jak przez zjazd z drogi krajowej. E. N. wskazał także na okoliczność udzielenia pozwolenia na wybudowanie nowego zjazdu dla sklepu Biedronka, w odległości kilkuset metrów od jego nieruchomości, gdzie ruch pojazdów będzie zdecydowanie większy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż prawidłowo po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2917/13, sprawa została rozpoznana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako przez organ "II instancji". Przedmiotem uchylenia była jedynie decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie. Wskazać również należy, iż charakter przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Zauważyć również należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu jak każde inne, jednakże sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości K. w celu dojazdu do działki nr [...], zmniejszałoby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 316/08). W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa nr [...], na rozpatrywanym odcinku, zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008r. (ze zmianami) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L – czyli z dróg niższych. Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W rozpatrywanej sprawie droga krajowa nr [...], przy której miałby być usytuowany zjazd, należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego, które jak wskazał organ, według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 r. wynosiło 6058 poj./dobę. Należy podzielić więc pogląd organu, iż oczywiste i logiczne jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, iż wyższe jest natężenie ruchu występujące na drodze. Nie bez znaczenia także jest, iż planowany zjazd znajdowałby się w stosunkowo bliskiej odległości od istniejącego już zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Słusznie zatem, organ w tym względzie powołał się na pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, zgodnie z którym, oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Okoliczność podniesiona w skardze, iż w czasie gdy skarżący występował o pozwolenie na lokalizację zjazdu, organ udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do centrum handlowego "Biedronka", zlokalizowanego kilkaset metrów dalej, nie może przemawiać za udzieleniem zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Zarządca drogi nie kieruje się bowiem zasadami sprawiedliwości społecznej lecz obowiązany jest w pierwszej kolejności kierować się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W stanie faktycznym sprawy, jak zaznaczył organ, indywidualny interes strony, może zostać w zasadniczym stopniu zaspokojony, ponieważ istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] będącej własnością skarżącego. W tym celu należałoby skomunikować działkę w taki sam sposób, jak ma to zapewniona działka sąsiednia nr [...] (powstała z podziału działki pierwotnej na ww. działkę i nieruchomość nr [...]), czyli poprzez służebność drogową przez działki nr [...],[...],[...] i [...], a następnie do drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], która to włącza się do drogi krajowej nr [...]. W celu uregulowania prawnego takiego rozwiązania potrzebne byłoby ustanowienie na sąsiednich działkach, w tym działce nr [...], służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Skoro w niniejszym przypadku skarżący wnioskuje, iż nie uzyska zgody od właściciela działki nr [...] w drodze umownej, konieczne zapewne będzie ustanowienie służebności w trybie sądowym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji, jeszcze raz należy podkreślić, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może ona przy tym wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które to prawo, co należy podkreślić, nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń jeśli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą właśnie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, które nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Po 804/13). W analizowanej sprawie istota prawa własności do nieruchomości nr [...], tj. dojazd do niej, nie jest ograniczona, gdyż, jak wyjaśniono w decyzji, działka ta ma możliwość skomunikowania poprzez ustanowienie służebność. Zauważyć także należy, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13). Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego. Za decyzją odmowną przemawiał fakt, iż nie zachodzi żaden szczególny przypadek, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., bowiem strona może mieć zapewniony dojazd do swojej nieruchomości w wyniku ustanowienia służebności na sąsiednich działkach. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.