VII SA/Wa 454/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę I. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej jako P.b. z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b. z 1994 r.) nakazał M. K., M. K., H. K.-E., M. K., I. K., E. i S. K. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 18,5 x 6,40 m i wysokości zmiennej od 3,50 m do 4,30 m, usytuowanego w północnej części działki w sąsiedztwie gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie nieruchomości przy ul. W. w W. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB o nakazie rozbiórki. Skargę S. K. na wskazaną wyżej decyzję tutejszy Sąd oddalił wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 707/16 zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1569/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Nakaz rozbiórki jest więc ostateczny i prawomocny. II. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. K. (dalej jako Skarżący) o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., [...]WINB odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Tytułem wstępu organ wskazał, że pomimo żądania przez Skarżącego uchylenia decyzji PINB o nakazie rozbiórki, to on jest właściwy w sprawie z uwagi na to, że orzekał jako ostatni. Wyjaśnił, że do decyzji ostatecznych, które mogą być zmienione lub uchylone na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. III. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB. Jak wyjaśnił, w doktrynie i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że "nabycie prawa" w rozumieniu at. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Nabycie praw może nastąpić w decyzji nakładającej obowiązek. Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy bowiem rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku (tak wyrok NSA z 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04). Ponadto przyjmuje się, że w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania art 154 k.p.a. W orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się na temat tego, że decyzja nakazująca rozbiórkę należy do decyzji, na mocy których strona nabywa prawo (por. wyroki NSA z 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1031/07 i z 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00). Objęta wnioskiem o uchylenie ostateczna decyzja [...]WINB dotyczy nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego w sąsiedztwie gazociągu wysokiego ciśnienia. Pomimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązania do wykonania rozbiórki, nabyła ona w rzeczywistości prawa, w związku z tym, że może i ma dokonać rozbiórki konkretnego obiektu. Decyzja ta spowodowała także nabycie prawa przez operatora sieci gazowej, który może oczekiwać usunięcia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, przez co zostanie zapewnione bezpieczeństwo eksploatacji gazociągu. Odnosząc się do treści odwołania GINB uznał, że [...]WINB wszechstronnie rozważył materiał dowodowy sprawy, prawidłowo ustalił okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia oraz właściwie uzasadnił wydaną decyzję. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nierozważenie możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. wyjaśnił, że organ wszczynając postępowanie związany był treścią wniosku skarżącego, który wyraźnie wskazał na normę art. 154 § 1 k.p.a. jako podstawę prawną swojego żądania. Wniosek został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika, wobec czego nie sposób uznać, że nie był on świadomy sformułowanej w nim podstawy prawnej żądania. Należy oczekiwać, że w niniejszej sprawie pełnomocnik zdawał sobie sprawę ze znaczenia sformułowanego wniosku, a kwestionowanie obecnie podanej podstawy prawnej nie może odnieść skutku (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 49/13). IV. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. K., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą jego wykładnię, a tym samym uznaniu, że zaskarżona decyzja [...]WINB odpowiada przepisom obowiązującym, a polegającą na ustaleniu, że nie zostały spełnione obie przesłanki wskazane w niniejszym przepisie, ustalając że decyzja, której dotyczył wniosek nie tworzyła praw dla żadnej ze stron, skoro z samej decyzji wynikał nakaz rozbiórki budowli a tym samym, ewidentnie prawo zostało nałożone na wnioskodawcę; ponadto decyzja ta była ostateczna a za jej uchyleniem ewidentnie przemawia słuszny interes strony, która na skutek rozbiórki budowli poniesie ogromne koszty; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja [...]WINB została wydana prawidłowo pomimo twierdzenia wnioskodawcy, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia przesłanek zastosowania art. 154 k.p.a. i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że art. 154 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych oraz decyzji nakazujących rozbiórkę jako decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; 3. art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na ograniczeniu się organu II i I instancji do rozpoznania sprawy w kontekście tylko art. 154 k.p.a., zamiast przeprowadzenia postępowanie w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a., albowiem powołanie się przez stronę we wniosku na art. 154 k.p.a. nie zwalnia organu z rozważenia możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. jako że są to przepisy pozostające w ramach jednej instytucji tzw. trybów fakultatywnych, a sprawy w tym zakresie mogą być wszczynane przez organ również z urzędu. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., a to na tę właśnie podstawę prawną Strona wyraźnie i jednoznacznie wskazuje w złożonym wniosku, wiążąc nim organy, jest postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzję tego rodzaju, organ administracji publicznej który ją wydał, może w każdym czasie uchylić lub zmienić, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazany przepis pozwala zatem na uchylenie bądź zmianę decyzji, jeżeli: 1. sprawa zakończyła się decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, 2. decyzja ostateczna nie jest decyzją związaną a ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2663/15), 3. zmiana bądź uchylenie decyzji są korzystne z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wprawdzie decyzja [...]WINB jest ostateczna jednakże po pierwsze, jest to decyzja nakładająca obowiązek, który - jak trafnie podaje GINB - jest tu rozumiany jako nadający prawo (w tym prawo oczekiwania rozbiórki ze strony operatora sieci gazowej), po drugie, decyzja [...]WINB, a wcześniej PINB jest decyzją związaną, została bowiem wydana, gdyż brak było podstaw - ze względu na naruszenie przepisów technicznych dotyczących lokalizowania obiektów w strefie kontrolowanej gazociągu - do zalegalizowania samowoli, po trzecie wreszcie, interes społeczny w tym momencie nie przemawiałby za uchyleniem tej decyzji z uwagi na naruszenie norm technicznych. Ustalenie w tego rodzaju postępowaniu, że nie jest spełniona którakolwiek z ww. przesłanek, skutkuje odmową zmiany bądź uchylenia decyzji. W niniejszej sprawie, decyzja rozbiórkowa była przedmiotem oceny tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uznały bezzasadność twierdzeń mających przemawiać za nierozbieraniem budynku gospodarczego. W związku z tym powoływanie się aktualnie przez Stronę na rzekome, bo w żaden sposób niepotwierdzone, twierdzenia o zamiarze likwidacji gazociągu, nie mogą świadczyć o potrzebie zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Podobnie bezzasadne są twierdzenia skargi o naruszeniu przepisów procesowych w niej wskazanych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Pomijając fakt, że w postępowaniu prowadzonym na przyjętej podstawie prawnej w ogóle nie jest możliwe zmienianie/uchylnie decyzji ostatecznej nadającej uprawnienie i będącej decyzją związaną, to należy nadto wskazać, że organy nie były zobligowane do ustalania okoliczności ogólnikowo powoływanych przez Stronę, o rzekomym zlikwidowaniu w niedalekiej przyszłości gazociągu. Podobnie należy ocenić zarzut wskazujący na brak rozważenia przez organ (prawdopodobnie z urzędu), możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tym przypadku podkreślić trzeba, że żądanie Strony co do wskazanej podstawy prawnej było jasne i precyzyjne. Skoro więc Skarżący nie sformułował we wniosku innej, uznawanej obecnie za prawidłową, podstawy prawnej, będąc przy tym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który winien dostrzegać różnicę pomiędzy decyzją nadającą prawo od decyzji prawa takiego nie nadającą, to nie może obecnie w sposób uzasadniony twierdzić, że organ winien był cokolwiek w tej kwestii wyjaśniać, doprecyzowywać, bądź orzekać z urzędu. Jak słusznie wskazał GINB, organy były związane żądaniem Strony. Zdaniem Sądu nie było też jakichkolwiek podstaw do kwestionowania jasności takiego żądania. W tych okolicznościach sprawy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).