VII SA/Wa 482/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B K. oraz A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] nakazującej inwestorom B. i A. K. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 4,0 x 3,0 m i wysokości 3,5 m, wybudowanej samowolnie na działce nr [...] przy ul. D. w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "WINB," podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] – dalej "PINB [...]" prowadził postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozbudowanego budynku gospodarczo - garażowego usytuowanego na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] i częściowo na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez upoważnionego przedstawiciela organu powiatowego ustalono, iż w północnej części działki nr ew. [...] znajduje się parterowy niepodpiwniczony budynek konstrukcji murowanej, na betonowych fundamentach, dach budynku jednospadowy, spadek dachu w kierunku działki [...], nieorynnowany, wymiary budynku ok. 4,0 x 3,0 m, wysokość ok. 3,50 m; budynek usytuowany jest w odległości ok. 40 cm od ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [...], od strony północnej przylega do posesji [...], jest połączony z istniejącym na działce budynkiem garażowym, który przylega do budynku mieszkalnego na tej działce. A. K. - właściciel nieruchomości przy ul. [...] i inwestor robót budowlanych poinformował, że budynek parterowy połączony z budynkiem garażowym pełni funkcję gospodarczą i został wybudowany za zgodą W. N. w drugiej połowie 1998 r. PINB [...] wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż jest to budowa budynku gospodarczego połączonego z garażem, a tym samym nie jest to odrębny obiekt budowlany, lecz rozbudowa już istniejącego budynku, który w wyniku wykonanej samowoli powiększył się; stan faktyczny wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) przede wszystkim z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, ponieważ odległość tego obiektu od ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wynosi ok. 40 cm, tj. odległość mniejsza niż dopuszczają przepisy. Ponadto, rozbudowana część budynku znajduje się na terenie nieruchomości, do której inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym nie znajduje uzasadnienia wdrażanie procedury legalizacyjnej. Wobec powyższego PINB [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nakazał inwestorom B. i A. K. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego. Od decyzji tej odwołanie złożyli B. K. oraz A. K. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotem postępowania II-go instancyjnego jest sprawa administracyjna w całości. Podstawowym obowiązkiem organu nadzorczego jest jej rozpatrzenie w całości zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko przesądzenie, czy utrzymać w mocy lub uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1897/09, opubl. Legalis). Z ustaleń organu wynika, PINB [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nakazał inwestorom B. i A. K. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczo – garażowego. W ocenie WINB, z analizy akt sprawy wynika, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powiatowy prawidłowo ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany narusza obowiązujące przepisy, bowiem nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) przede wszystkim w zakresie usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Odległość tego obiektu od ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wynosi ok. 40 cm tj. odległość mniejsza niż dopuszczają przepisy. Wobec tego, zdaniem WINB brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że dokonana samowola budowlana narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego prawem, powoduje, że organ zwolniony jest z obowiązku prowadzenia postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1809/11). Według aktualnie obowiązującego stanu prawnego, również niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 578/13, LEX nr 1370683). Organ podkreślił, że o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 798/11). Odnosząc się do treści odwołania, WINB zauważa, że podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA w Warszawie II OSK 1317/08, LEX nr 597191). 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. K. i B. K. zarzucając: 1) mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 kpa, polegające na niewyczerpującym i niezbędnym rozpoznaniu materiału dowodowego i niepodjęciu możliwych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. ustaleniu w sposób wyczerpujący kiedy dokonano budowy budynku, za czyją zgodą; b) art. 75 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie oględzin budynku, w sytuacji kiedy to oględziny były niezbędne do ustalenia przeznaczenia obiektu, a tym samym mogły umożliwić ustalenie czy zachodzą przesłanki do zalegalizowania budynku, c) art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa i art. 79 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy czyli od wewnątrz oględzin budynku, pomimo, że strona skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika w piśmie z dnia 29 lipca 2014 r. wnosiła o dokonanie oględzin z jego udziałem w innym terminie, d) art. 107 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, e) art. 138 § 1 i 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy to organ I instancji wydał decyzję wadliwą; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że obiekt wybudowany na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], stanowi budynek wymagający zezwolenia na budowę i w konsekwencji uznanie, że na skutek braku tego pozwolenia, obiekt ten wymaga rozbiórki, b) § 273 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezastosowanie w sprawie i uznanie, że z uwagi na odległość między obiektami na działce, zostały naruszone przepisy pożarowe, zatem nie może zostać zastosowania procedura legalizacyjna – - wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, jako naruszających prawo, oraz umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego jako pełnomocnika. 6. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Skarga jest niezasadna. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB [...] nakazującą inwestorom B. i A. K. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 4,0 x 3,0 m i wysokości 3,5 m, wybudowanej samowolnie na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeśli zaś budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a w postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nakazuje rozbiórkę obiektu, stosownie do art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości, wynika to z akt sprawy, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany samowolnie. Ponadto, jak słusznie ustalił organ, narusza on obowiązujące przepisy prawa – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przede wszystkim w zakresie usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Odległość od ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wynosi 40 cm, a zatem mniej niż dopuszczają przepisy. Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że dokonana samowola budowlana narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem powoduje, jak słusznie zauważył organ, iż jest on zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Podkreślić również należy, że z akt sprawy wynika, że rozbudowana część budynku znajduje się na terenie nieruchomości, do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność tę potwierdził na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik zawodowy skarżącego, informując toczącym się postępowaniu cywilnym z powództwa skarżących o przeniesienie własności na podstawie zabudowy w trybie art. 231 § 1 kc, zgodnie z którym samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Jeśli zatem inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie jest uzasadnione wdrażanie procedury legalizacyjnej. 10. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.