VII SA/Wa 486/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia[...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odrzucić skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2010r. na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r., Nr 98., poz. 1071 ze zm.), art. 123 i art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U., z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w oparciu o art. 83 ust. 1 organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. stwierdzającą, iż M. P. z tytułu wykonywania umowy zlecenia w okresie od 3 czerwca 2008r. do 30 września 2008r., od 1 października 2008r. do 31 października 2008r. podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym oraz na podstawie zestawienia sporządzonego przez płatnika składek zawierającego kwoty wynagrodzeń z tytułu realizacji umów o dzieło, ustalił podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie do Sądu. Pismem z dnia 13 sierpnia 2010r. skarżąca przedłożyła wniosek z dnia 9 sierpnia 2010r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia[...] czerwca 2010r. nr [...]. Zgodnie z art. 123 ustawy z 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z przepisami art. 83a ust. 2 ustawy decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym art. 156). Zdaniem organu, ponieważ w przedmiotowej sprawie zostało wniesione odwołanie do sądu, zatem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym art. 156) w zakresie ubezpieczeń społecznych nie stosuje się. Wobec powyższego, na podstawie art. 157 § 3 kpa w związku z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. na podstawie art. 83a ust. 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) w zw. z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 180 § 1 kpa po rozpoznaniu wniosku L. Gołd Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję numer [...] z dnia [...]września 2010r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji numer [...] z dnia [...] czerwca 2010r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z regulacji tej wynika, że organ rentowy ma prawo uchylić, zmienić lub unieważnić wydaną przez siebie ostateczną decyzję, której strona nie zaskarżyła do sądu ubezpieczeń społecznych - za wyjątkiem decyzji wydanych w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent oraz ich wysokości (art. 83a ust. 4 ustawy o s.u.s.) - w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego dla decyzji administracyjnych. Przepis art. 83a ust. 2 ustawy o s.u.s. pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało uprzednio wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. W niniejszej sprawie od ostatecznej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia [...] czerwca 2010r. strona złożyła odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, co wyłącza weryfikację tej decyzji w postępowaniu administracyjnym. Wykładnia rozszerzająca art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest w tym przypadku niezasadna. Zgodnie z art. 180 § 1 Kpa, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 16, art. 180 i art. 269 kpa poprzez przyjęcie, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznej w rozumieniu przepisu art. 16 kpa, względem której, nie zostało złożone odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarżąca, od decyzji o objęciu uczestnika postępowania ubezpieczeniem społecznym z tytułu umowy zlecenia, złożyła odwołanie do właściwego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Sprawa nie została rozpoznana do dnia dzisiejszego, a konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez ZUS, zgodnie z zarządzeniami sądu sprawi, że do rozpoznania nie dojdzie w ciągu kwartału od złożenia niniejszej skargi. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni samego przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego." Przepis odnosi się do uprawnień zakładu i odmiennie od tego, jak to czyni art. 157 § 2 kpa, określa uprawnienia tego podmiotu do podejmowania inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie strony skarżącej przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 157 § 2 kpa w związku z art. 180 § 1 kpa. Przepis art. 83a ust. 2 ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Jednak z treści tej normy prawnej nie sposób wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 kpa w związku z art. 180 kpa. Uzasadniając właściwość sądu administracyjnego, skarżąca wskazała na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UZP 3/10. W uchwale tej stwierdzono między innymi, że: "w sprawie z odwołania od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji tego Biura podjętej po dniu 1 stycznia 1999 r., droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna (art. 31, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin - jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 66 ze zm. w związku z art. 156 k.p.a.).". Przepis art. 32 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż "decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)." Wyżej cytowane brzmienie przepisu sprawia, że należy go uznać za odpowiednik przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczenia społecznego. Zdaniem skarżącej, jeżeli w sprawie istnieje, potwierdzona uchwałą Sądu Najwyższego, zasada niedopuszczalność drogi sądowej w podobnego rodzaju sprawach, to Sąd Administracyjny należy co do zasady uznać za właściwy zgodnie z art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie ma konieczności wydawania w tej materii odrębnego postanowienia Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Zasadność ww. stanowiska potwierdzają także tezy uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie o sygnaturze I UK 238/09, w którym Sąd Najwyższy stwierdza, iż zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2002 r. o sygn. akt. II UKN 356/01, będącym wyrazem ugruntowanego już stanowiska w doktrynie i orzecznictwie, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołania" i nie podlega normie art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca podała, iż znane są jej orzeczenia wskazujące na brak właściwości sądów administracyjnych (przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 83 ust. 2 i 4 oraz art. 83a ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), ze względu na wyinterpretowaną przez sądy administracyjne z przepisów art. 83 ust. 2 w zw. art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zasadę zapobiegania kolizji właściwości sądów powszechnych i administracyjnych w przypadku złożenia odwołania. Jednakże w ocenie skarżącej, kolizja ta nie zaistnieje do momentu wydania prawomocnego wyroku przez sąd powszechny i że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. nie spowoduje takiej kolizji, ponieważ z momentem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS o objęciu uczestnika postępowania ubezpieczeniem społecznym z tytułu umowy zlecenia, postępowanie cywilne powinno z urzędu zostać zawieszone na mocy przepisu art. 177 § 1 pkt 3). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 -4a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Z treści art. 180 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Reguła ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do decyzji wydawanych (jak w niniejszej sprawie) na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 23 marca 2011r. (sygn. I UZP 3/10 Lex nr 738185). W uchwale tej SN przyjął, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Warto też podkreślić, że uchwale tej Sąd Najwyższy postanowił nadać moc zasady prawnej. W odniesieniu do decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych co do zasady właściwy będzie zatem sąd powszechny, także w zakresie, w którym organ rentowy orzeka na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. wyrok SN z dnia 16 września 2009r. sygn. akt I UK 109/09 Lex nr 550987, postanowienia NSA: z dnia 9 września 2010r. sygn. I OSK 1425/10, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 420/08, z 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1852/07, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1645/10). Zauważyć bowiem należy, że wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały w sposób enumeratywny ustalone w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zaś w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. nie zostały wymienione decyzje wydawane w oparciu o art. 83a ust. 2 ustawy, podlegają one, na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy, kontroli sądu powszechnego. Gdyby bowiem ustawodawca chciał umożliwić dokonywanie weryfikacji takich decyzji przez sąd administracyjny, wówczas uczyniłby to wprost, tak jak w art. 83 ust. 4 ustawy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w art. 83a ustawy jako tryb właściwy do uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to jedynie obowiązek stosowania przy wydawaniu decyzji przepisów właśnie kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, stwierdzić zatem trzeba, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wymiaru składek, w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. 8 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.