VII SA/Wa 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] oraz "nałożenia kary w kwocie 150 tys. zł". Strona skarżąca w piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] "rozbiórki garażu do dnia [...] czerwca 2018 r. i nałożenia kary w kwocie 150 tys. zł Polskich ze względu na prowadzone postępowanie Sądowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego akty lub czynności, o których mowa w § 1 art. 61. Z przepisu tego wynika więc, że po pierwsze, wstrzymanie wykonania aktu może nastąpić tylko na wniosek skarżącego, ale jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku (sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu), a po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonego aktu. Dopiero, w przypadku gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13). Oznacza to, że powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktu organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego do Sądu aktu. W niniejszej sprawie zaskarżona do Sądu została decyzja odmawiająca wstrzymania egzekucji administracyjnej, zaś wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto decyzję dotyczącą rozbiórki garażu do dnia 30 czerwca 2018 r. i nałożenia kary w kwocie 150 tys. zł W związku z tym, że strona skarżąca nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie jest więc możliwe wstrzymanie wykonania aktów objętych wnioskiem strony skarżącej. Ponadto, nawet w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wniosek taki nie mógłby zostać uwzględniony. Należy podkreślić, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają, czyli posiadają przymiot wykonalności (por. Z. Kmieciak: glosa do post. NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1 412 495). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 641/13 LEX nr 1 432 680). Zdaniem Sądu, objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja jest orzeczeniem o charakterze procesowym, formalnym - dotyczącym określonych czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. Decyzja taka reguluje jedynie sytuację strony w toku wskazanego postępowania, tj. wyraża stanowisko organu co do zasadności wstrzymania egzekucji administracyjnej, zaś jedynym jego bezpośrednim następstwem jest ewentualne dalsze prowadzenie bądź zaniechanie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Orzeczenie tego rodzaju nie tworzy po stronie skarżącego uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania), jak np. nałożenie stosowną decyzją zobowiązania pieniężnego. Jako że zaskarżone orzeczenie nie odnosi się bezpośrednio do nakazu rozbiórki - którego dotyczy postępowanie egzekucyjne, w ramach którego je wydano - to nie może w związku z tym powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 1208/13). Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji niewątpliwie nie będzie skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o rozbiórce, a zatem nakaz ten pozostanie aktualny. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki mogą wystąpić jedynie w związku z wykonywaniem rozstrzygnięcia leżącego u podstaw prowadzonej egzekucji tj. wykonanie decyzji o rozbiórce, jednakże rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlegało odrębnemu zaskarżeniu i tylko w przypadku jego zaskarżenia do sądu administracyjnego może zostać wstrzymane jego wykonanie przez ten sąd. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji postanowienia.