VII SA/Wa 493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...]Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 t.j., dalej: kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 t.j., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku kotłowni i budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce ew. nr [...]obr. [...] przy ul. [...]w [...], uchylił w całości postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...]decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku kotłowni i budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, powierzchniami utwardzonymi, przyłączami, miejscem do składowania odpadów, małą architekturą i zielenią na działce ew. nr [...]obr. [...]przy ul. [...]w [...], dla inwestora Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...]Sp. z o.o. W dniu [...]sierpnia 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2012 r., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]Prezydent [...] wznowił postępowanie zakończone jego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]Prezydent [...]odmówił wstrzymania wykonania jego decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]. Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" Wojewoda [...]wydał powołane na wstępie postanowienie a w uzasadnieniu wskazał, że weryfikowane postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r., Nr [...]narusza art. 24 kpa - poprzez niewyłączenie pracownika od udziału we wznowionym postępowaniu. Stosownie bowiem do treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez pojęcie zaskarżenia decyzji należy rozumieć także żądanie zbadania prawidłowości aktu administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Organ powołał się na wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt: II OPS 2/09 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt: P 57/07, zgodnie z którymi przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu - również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Z kolei przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozmieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wojewoda [...]zauważył, że przy wydaniu decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku kotłowni i budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce ew. nr [...]obr. [...]przy ul. [...]w [...]- brała udział A. Z., o czym świadczy znajdująca się na stronie trzeciej decyzji pieczątka i podpis. W związku z powyższym A. Z., zgodnie z ww. przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa, podlegała wyłączeniu od udziału we wznowionym postępowaniu. Tymczasem wzięła ona udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], a także poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]wznawiającego postępowanie w niniejszej sprawie, co potwierdza zamieszczona na stronie pierwszej postanowień pieczątka i podpis. W ocenie Wojewody [...]udział podlegającego wyłączeniu pracownika w wydaniu rozstrzygnięcia, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu i przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa, a organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w toku instancji wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 878/07). Wobec powyżej stwierdzonych wad Wojewoda uznał, że postępowanie wymaga ponownego przeprowadzenia. Powyższe postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...]zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...]Sp. z o. o. Które zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pracownik organu administracji podlegał wyłączeniu od udziału w wydaniu postanowienia Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r.; 2) art. 24 § 1 pkt 5 kpa. w zw. z art. 126 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 kpa do aktu administracyjnego w formie postanowienia. W ocenie skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu. W sprawie bowiem nie mamy do czynienia z zaskarżeniem decyzji, bowiem decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku kotłowni i budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, powierzchni utwardzonymi, przyłączami, miejscem do składowania odpadów, małą architekturą i zielenią przy ulicy [...]w [...]nigdy nie była zaskarżona i jest prawomocna. Skarżąca powołała się na literalne brzmienie art. 24 § 1 pkt. 5 kpa podnosząc, że - wobec faktu, iż decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]nie była zaskarżona - nie ma w tej sytuacji podstaw prawnych do wyłączenia od orzekania w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu przedmiotowej decyzji. Z uwagi na powyższe zarzuciła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pracownik organu administracji podlegał wyłączeniu od udziału w wydaniu postanowienia Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r. Ponadto skarżąca podniosła, że art. 24 § 1 pkt. 5 kpa ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych, a nie do postanowień, co wynika z treści art. 126 kpa. Na poparcie swojej argumentacji podała tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt: V SA/WA 3094/08, iż wyłączeniu podlega jedynie pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a nie postanowienia, gdyż art. 126 Kpa nie przewiduje tu odpowiedniego stosowania przepisów o wyłączeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że w obecnym stanie prawnym przepis ten interpretowany jest szerzej i dotyczy nie tylko pracownika, który podpisuje decyzję w imieniu organu ale każdego, który "brał udział" w wydaniu zaskarżonej decyzji o ile miał wpływ na jej merytoryczną treść. Jego zmiana była konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym Trybunał wskazał na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu – w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy interpretować szerzej, a zatem nie tylko jako wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych, mających wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że celem tej regulacji jest zachowanie zasady bezstronności i praworządności. W ocenie Sądu Wojewoda [...]w sposób prawidłowy uznał, że pracownik A. Z. powinna zostać wyłączona od udziału w rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]w trybie art 152, podobnie jak nie powinna brać udziału w wydaniu decyzji rozstrzygającej: czy w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia w oparciu o art 151 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumie się również sytuację, w której pracownik kontroluje, w trybie wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji, a instytucja wyłączenia może dotyczyć wyłączenia danej osoby tylko w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej, w każdym jej stadium zarówno trybu zwykłego, jak i nadzwyczajnego (vide m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/11, publ. LEX nr 1139603, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 15/07, publ. LEX nr 362515). Pracownik zatem który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w trybie zwykłym nie powinien następnie weryfikować prawidłowości tej decyzji w trybie nadzwyczajnym np. postępowaniu wznowieniowym. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że przy wydaniu decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku kotłowni i budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce ew. nr [...]obr. [...]przy ul. [...] w [...]brała udział A. Z., o czym świadczy znajdująca się na stronie trzeciej decyzji pieczątka i podpis. Bezsporne jest również, że ten sam pracownik wziął udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], co potwierdza zamieszczona na stronie pierwszej postanowień pieczątka i podpis. W ocenie Sądu pracownik ten podlega wyłączeniu nie tylko od orzekania merytorycznego, czyli wydaniu decyzji we wznowionym postępowaniu, ale także podejmowaniu czynności, które zmierzają do jej wydania. Obejmuje to także postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art 152 kpa. Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Spółki naruszneia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pracownik organu administracji podlegał wyłączeniu od udziału w wydaniu postanowienia Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r. wobec faktu, iż decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]nie była zaskarżona. Zdaniem Sądu przesłanka wyłączenia rozciąga się bowiem także na weryfikację tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. w zw. z art. 126 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 kpa do aktu administracyjnego w formie postanowienia, gdyż ww. przepis ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych, a nie do postanowień, co wynika z treści art. 126 kpa. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy rozróżnić dwie sytuacje - pierwszą, w której pracownik brał udział w wydaniu jedynie postanowienia oraz drugą, w której pracownik brał udział w wydaniu decyzji. Zgodzić się należy z twierdzeniem, iż w pierwszym przypadku nie występuje przesłanka wyłączenia. Literalne brzmienie przepisu wskazuje wprost wyłącznie na "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" a nie "postanowienia". Ponadto brak jest w art. 126 kpa odesłania do odpowiedniego zastosowania do postanowień ww. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Za wykluczeniem postanowień z kategorii aktów, do których zastosowanie ma instytucja wyłączenia przemawia również istota postanowień, których co do zasady mają charakter wpadkowy, incydentalny, nie rozstrzygający sprawy administracyjnej co do istoty. Zupełnie inaczej należy jednak drugi z wymienionych przypadków, czyli sytuację, gdy pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wydaje w nowym postępowaniu postanowienie (np. w przedmiocie wznowienia postępowania lub wstrzymania lub odmowy wstrzymania decyzji w trybie art. 152 kpa). W tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy pracownik "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" a mimo to "bierze udział w sprawie". W konsekwencji należy uznać, że w tym przypadku znajdzie zastosowanie instytucja wyłączenia określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przedstawiony przykładowo przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt: V SA/WA 3094/08 dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego, w którym zarzut dotyczył braku wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w stosunku do którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rezultacie przykład ten nie stanowi argumentu na poparcie zarzutów skargi. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postanowienia wydawanego w trybie art. 152 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przyjęcie zatem wykładni, iż art 24 § 1 pkt 5 kpa nie miał w tym przypadku zastosowania prowadziłby do sytuacji, w której pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie oceniałby prawdopodobieństwo jej uchylenia we wznowionym postępowaniu. Sytuację taką należy uznać za niedopuszczalną. W związku z powyższym, skoro w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...]w oparciu o art 152 kpa wystąpiła przesłanka wznowienia, o której mowa w art 145 § 1 pkt 3 kpa to Wojewoda [...]prawidłowo zastosował art 138 § 2 kpa nakazując powtórzenie tego postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.